多哈回合新框架協議對“藍色箱”規則的重要修改

8月1日清晨WTO多哈回合達成了新的框架協議。消息傳來，甚感欣慰：WTO又啟動了新的前進步伐！

新框架協議的一項重要內容，是對《農業協定》的補貼規則，尤其是所謂“藍色箱”（blue box）將作重要修改與限制，大大抑制美歐對農業大肆補貼的扭曲貿易又很不公平的行為。這將不僅有利于發展中國家的農產品出口，促進農產品貿易的自由化，而且為伸張國際正義，完善WTO多邊貿易體制的法理，前進了重要一步。正如巴西外長塞爾索·阿莫林先生所指出：這是“社會正義與貿易罕見的結合”！從國際法原理上說，WTO多邊貿易體制恰恰應該是國際經濟原理與國際社會正義完善結合的產物。任何只強調國際經濟原則而忽略或輕視國際正義的規則，必然會陷入片面性，是行不通的。何況農業部門的貿易自由化，更有它復雜的社會糾葛和現實敏感的政治障礙等特殊情況。

什么叫“藍色箱”？

要理解多哈新框架協定對“藍色箱”的限制，先需從“藍色箱”這個稱呼說起。

在WTO體制中規定“補貼”問題的兩個協定——《補貼與反補貼措施協定》（通稱SCM協定）與《農業協定》中，為厘清“補貼”這個含義復雜的概念，分別進行管理和規范，把政府補貼按交通燈的顏色，分成紅色箱（禁止）、綠色箱（放行）與黃色箱（待具體鑒別）等三類，分別制定不同的法律規則。但紅、綠、黃三箱只是人們為了方便起的形象化稱呼，正式條文中是沒有這種措詞的。不過，這次的多哈新框架協議倒是在正式文件中用了“blue box”與“Green box”作為分段小標題。這些都是容易理解的，唯獨《農業協定》里卻出現了“藍色箱”這種不倫不類的稱呼，為什么？當初，人們用藍色想要表示的意思是：藍色較深，用該色罩住使人不容易看清楚分入該箱的東西究屬何種貨色。說白了，是給這類障人眼目，把本來有害的東西冒充無害，以求蒙混過關的另類起的雅號。

就藍箱規則而言，被置入《農業協定》第6條關于“國內支持承諾”（即黃箱）規定的最末一款（第5款）。該條前三款規定了削減“AMS”（國內綜合支持量）的承諾，第4、5款規定的是允許不作削減的兩種特殊情形，即：第4款的允許“微量支持”（de minimis），即發達國家不超過年度支持總值的5%，發展中國家為10%；第5款規定了“直接支付”（direct payments）。應該說，這個“直接支付”就是那層試圖掩蓋或迷惑真相的“藍色”。請看該款條文：5、（a）按限制生產中的直接支付，不屬國內支持削減承諾的范圍，只要：

（1）該支付是根據固定的面積和產量的；或者，

（2）該支付是按基期生產水平的85%，或低于85%來給予的；或者

（3）對牲畜是按固定頭數給予支付的。

（b）對符合上述標準的直接支付，免除其削減承諾，并應表現為一個成員方在計算其現行綜合支持總量時，排除該直接支付。

不熟悉《農業協定》的人，或許根本看不懂此款規定講的是什么東西；即便有些法律常識的人也很難鬧懂在這個“直接支付”的含糊措詞籠罩下的層層煙霧。這大概正是“藍色”所起的障人耳目的效應。

其實揭穿這層“藍色”，該第5款的規則就會清楚地展示在人們面前。我們知道，整個GATT，或者說，WTO對整個貨物貿易的規則，都是以約束產品（product）為基準作出規定的，是直接對“［貨］物”的，不是對“人”的。《農業協定》（也可以譯作《農產品協定》）亦是如此，對由政府支付的補貼都是按給農產品來對待或計算的。而農產品的“生產人”（producers）僅是經其產品的間接受益者。唯獨上述第6條第5款不同，它一反常態，使用了“直接支付”這個彎彎繞措詞，實際指“直接支付”給生產人的補貼。當然，這款中未明文出現的“生產人”這個法律概念，可以指農民、農場主、農業法人……。去掉“藍色”，把該款的潛臺詞“生產人”揭示出來，第5款的面目就清晰了，才容易理解為什么（a）項中的“（1）該［直接］支付是按［生產人］的固定面積和產量”給予，“（3）對牲畜是按固定頭數給予［生產人］支付”的。將該款規則置于《農業協定》整體規則背景下，就顯示出：除對農產品的紅箱、黃箱的政府補貼予以限制外，還另行允許對農場主或［個體生產的］農民進行補貼，這種對“人”的補貼不屬削減承諾的范圍。那么，哪些國家有如此大財政力量承擔起這種補貼呢？只有像美國與歐盟這樣的超級發達大國才有。所以，該第6條第5款實際上是為這些大戶開的一個暢通無阻的“后門”，《農業協定》并未對這種對人“直接支付”的數額，作任何限制。

藍色箱的來歷

《農業協定》神不知鬼不覺地出現藍色箱，當然有其背景或來歷。

這要從烏拉圭回合的談判說起。在為把游離于GATT多邊貿易體制之外的農產品貿易納入GATT的談判中，遇到的最大對立面是歐共體的“差價稅”制度。歐共體一直堅持“這個共同農業政策不容更改”的立場。但這時恰巧發生了一個著名的案件——“油籽案”（oil-seeds case），又稱“大豆案”。其主要案情如下：在1960-1961年的GATT狄龍回合關稅減讓談判中，歐共體為換取美國不將它谷物（糧食）的關稅列進約束稅率（bindings），承諾給予美國輸歐而歐洲那時尚不種植的大豆（主要油籽）以零關稅待遇。后來，在歐共體差價稅保護下，歐洲農民也大量種植大豆，且產量日增。但歐產大豆卻競爭不過美國大豆，零關稅成了歐洲農業生產的拌腳石。為了保護歐產油料作物，歐共體決策者們靈機一動，計上心來，把原定對大豆的價格補貼，改變成對榨油商的補貼，即凡用歐產大豆榨油者均給以“收入補貼”（income-subsides）。這樣使從美國進口的大豆在市場競爭中處于十分不利的地位，進口數額連連下挫。烏拉圭回合進程中的1990年，美國指控歐共體違反國民待遇，扭曲了進口與歐產油籽之間的競爭關系。GATT專家組判處美國勝訴。歐共體畢竟理屈，未在GATT理事會上阻撓對該案裁決的通過。但從1991年起，歐共體作了調整，把給榨油商的補貼改換成按種植面積直接給農民或生產人（producer）的收入補貼。美國對此反對，提交該案專家組作第二次裁決，雖仍勝訴，但在GATT理事會中由于歐共體反對，該裁決未獲通過，終成僵局。

此時，烏拉圭回合談判的各項議題均獲重要成果，唯獨農產品達不成協議。在此千鈞一發之際，如若歐共體在農產品問題上堅持原有主場，整個烏拉圭回合的成果均將付諸東流。在眾目睽睽之下，難逃“歷史罪人”的指責。在經過歐美雙方多次外交談判后，最終于1992年11月在美國華盛頓的布萊爾莊院（Blair House）達成秘密交易。據透露，此項交易的主要內容之一，就是以油籽案中歐共體為逃避直接對歐產大豆補貼的違法性，另辟蹊徑，變換成對生產人補貼為啟示，擬出了人們稱之為藍色箱的東西。這實際上是一種避開《農業協定》整體約束的“金蟬脫殼”之計。烏拉圭回合作為一攬子協議已臨最后關頭，大多數談判方為顧整體利益大局，被迫作出不情愿的妥協。這也使得本已脆弱的《農業協定》又大打折扣。

事實證明，這種藍色箱政策或規則，主要保護的是美國與歐盟兩個超級大鱷的利益，而且是以犧牲發展中國家利益為代價的，不僅是一種高度扭曲貿易的方式，也是違反國際正義和公平的。現實生活中，真正利用這種規則的是美國與歐盟兩家。藍色箱幾乎成了它們“合法的”特權。現任美國總統布什上臺不久，就公然宣布要增加給本國農場主的補貼，每年補貼190億美元。2002年5月美國的新《農業法》把原來的各種“差價補貼”（deficiency payments）均改換成符合藍色箱規則的對農場主補貼。

物極必反，深受其害的發展中國家，壓在心頭的憤怒終于在多哈回合中爆發出來，堅持要把農產品貿易的談判放在首位，不惜坎昆破裂，矢志不移地要談出突破性成果來。

多哈新框架的有關規定

今年8月1日凌晨達成的多哈新框架協議共分從a到h的八段內容。將修改《農業協定》置于首位，并在其關于農業談判的《附件A》中，在小標題“blue box”項下寫了第13、14、15共三段協議內容，全文如下：

“藍色箱

13、各成員方承認，藍色箱的作用是推進農業改革。有鑒于此，對第6條第5款將予重新考慮，以使各成員方得采取下列措施：

◆ 按限產計劃作直接支付，只要：

——該支付是基于固定而不變的面積與產量；或

——該支付是按固定不變的基期生產水平給予；或

——按固定不變的頭數對牲畜的支付

或者，

◆ 直接支付不與生產掛勾，只要

——該支付是基于固定而不變的基數與產量；或

——按固定而不變的頭數對牲畜的支付；或

——該支付按固定不變的基期生產水平給予。

14、將對上述標準連同追加的標準進行談判。任何這類標準將保證“藍色箱”支付對貿易扭曲要比綜合支持量（AMS）措施為輕，即應理解為：

任何新標準都需考慮到WTO權利與義務的平衡。

◆ 協議的任何新標準將不會招致對正進行的改革具有違背常理的效力。

15、“藍色箱”支持將不超過一個成員方在一個歷史時期中農業生產的平均總值的5%。該歷史時期經談判確定。這個上限將適用于任何實際存在或可能有的“藍色箱”使用者，從執行期開始算起。一個成員方若置入藍色箱的扭曲貿易的支持所占百分比特別大，則將根據議定基礎提供某些靈活性，以保證不要求該成員方不作全然不成比例的削減。”

據我的理解，對上述三段稍作釋意。

第一，對《農業協定》第6條第5款的將予重新考慮（will be reviewed）。原規定是指“按限產計劃下的直接支付”，現在提供了另一個選項，即：或者，“不與生產掛勾的直接支付”（Direct payments that do not reguired production）這些第6條第5款原有的標準，以及提議的各種“追加的標準”，都需進行談判。談判應遵循的指導原則是，未來談成的“任何這類標準”，必須在對貿易扭曲程度上要比原來作為“國內支持（補貼）”的綜合支持量（AMS）要輕要小。如何體現這個原則呢？

第14段說：任何談定的新標準“需考慮WTO權利與義務的平衡”。這里顯然指出，使用藍色箱規則，不是任何成員方的一種特權，只享有權利而不承擔相對應的義務。這正是現有藍色箱規則缺陷的要害之處。

第14段還說，任何談定的新標準“將不會招致對正進行的改革具有違背常理的效力（perverse effect）”這些都是對未來新標準談判設定的軟性限制，需體現在新規則中的。

第二，第15段則為藍色箱設定了一個硬指標，即任何藍色箱不得超過該國農業生產年度總值的5%。我們注意到，這個5%是和《農業辦定》第6條第4款關于微量支持（de minimis）的不得超過農業生產相關年度農業生產總值的5%，完全相同的。這暗示著，藍色箱屬于微量補貼一類，不屬大量補貼之列，更不是無底洞。

這個年度農業生產總值按哪個年度呢？第13段使用的是“基期生產水平”；第15段使用的是“during an historical period”（在一個歷史時期）。《農業協議》原規定的基期為1986-1990年，新框架協議第15段，未對這個“歷史時期”作出規定，要通過多哈談判來擬定。

當然，這個5%硬指標也還允許“在談判協議的基礎上，規定一定的靈活性”。

第三，不難看出，這個框架還有不少待多哈回合繼續談判才能決定的變數，但藍色補貼硬指標不得超過5%的上限則是取得突破性進展的主要標志。

與工業產品不同，農業產品貿易有著除經濟理論以外的頗為錯綜復雜的各種因素的纏繞，其中既有歷史的、社會的、乃至文化的因素，也有具有高度敏感現實政治性的因素，加上各成員方有地域與天然資源不同，國土面積與人口差別，有純出口國與純進口國的不同特性與利害沖突，要想在較短歷史時期把這些矛盾調整到位，找出貿易自由化的通途，幾乎是不可能的。烏拉圭回合達成的《農業協定》把本來游離于多邊貿易體制之外的農產品貿易納入WTO框架；幾經周折的多哈回合將要取得的突破，這已經是發展中國家為維護其切身利益和國際正義取得的很可貴成就了。

（趙維田：中國社會科學院國際法研究中心研究員，國際公法教授，中國法學會世貿組織法研究會第一副會長。詳見本期P11專家委員會“本期特別介紹”）