墨訴美金槍魚案：環境貿易措施不應針對生產方法

在國際環境與貿易糾紛中，墨西哥訴美國的金槍魚/海豚糾紛案（Tuna Dolphin Case），幾乎涉及了環境與貿易爭議中所有的關鍵問題，包括產品和生產方法問題、單邊貿易主義與國際標準問題、國內環境法規的域外適用問題、環境標識問題，以及GATT中的環境例外措施的適用等，堪稱經典案例。

美國國內環境法規引發貿易爭端

該案起源于美國1972年《海洋哺乳動物保護法》。該法的規定指出：如果某種商業性捕魚技術對海洋哺乳動物造成意外死亡或者傷害，而且死傷比率超過美國國內法律允許的死傷標準，對使用該捕魚方法捕獲的海魚或者海魚產品，根據該法的規定，將被禁止進口。

海豚屬于該法禁止捕撈和進口的海洋哺乳動物。該法特別適用于在東太平洋熱帶海域捕撈金槍魚群上方水體。觀察海面的海豚即可識別水下的金槍魚群，通過圍捕海豚即可捕獲其下的金槍魚群。在捕撈金槍魚的過程中，往往會危及海豚。

在東太平洋海域捕獲金槍魚的過程中，拖網圍捕是一種廣泛采用的方法，巨大的拖網具有一網打盡的效果，往往造成海豚的大量死傷。根據該法規定，使用拖網圍捕方法捕獲的金槍魚，被美國嚴格禁止進口。對使用該捕撈方法的國家而實行的進口禁令被稱為“初級禁運”。

如果第三國從“初級禁運國”進口金槍魚，經過加工后再向美國出口，美國法律同樣禁止這種金槍魚產品的進口。這類進口禁令則被稱為“第三方禁運”。

該法設定了允許進口的兩種例外情形：（1）捕撈國政府制定或者實施了一種與美國同類的海豚保護計劃；（2）捕撈國漁船意外捕殺海豚的平均比率，與美國漁船意外捕殺的平均比率相當。具體而言，同一時期內，外國漁船每次拖網圍捕誤傷海豚的比率最高不得超過美國關于海豚的國內保護標準的1.25倍。否則，美國禁止該國所捕金槍魚的進口。

另據《保護海豚的消費者知情法》的規定，美國漁船在遵守海豚保護法規前提下捕獲的金槍魚，應當提供原產地證書，經核實后可以在市場上使用“海豚安全”的標簽。但外國漁船在公海使用拖網圍捕方法或者使用其他大型漂網方法捕獲的進口金槍魚，不得使用“海豚安全”的標簽。

正是美國為保護海洋哺乳動物而禁止外國金槍魚進口的國內法規定，引發了一場關于環境與貿易的重大國際糾紛。

爭端涉及22國利益

作為美國最密切的貿易伙伴，墨西哥活動在東太平洋海域的船隊首當其沖，并因使用拖網圍捕方法導致金槍魚對美出口深受其害。1990年8月28日和10月10日，美國政府先后兩次對墨西哥捕獲的金槍魚實施進口禁令。雙方為此緊鑼密鼓地做著各種努力。1990年11月5日，墨西哥要求與美國磋商；12月19日開始舉行的雙邊磋商未能解決爭端。1991年1月25日，墨西哥請求GATT締約國大會成立專家組；2月6日，締約國大會同意成立專家組。

同時，由于美國的禁令影響眾多的第三國，澳大利亞、加拿大等22個國家和國家集團聲明保留作為第三方參與的權利。其中9個國家和國家集團針對美國的措施提交了書面意見。

兩大爭議焦點

作為原告的墨西哥認為：美國海豚保護法律法規規定的金槍魚和金槍魚加工產品的進口禁令，違反了GATT第11條關于取消進口數量限制的規定；該禁令為特定的地理區域設置了特定的歧視性條件，違反了GATT第3條關于國民待遇的規定。墨西哥因此請求專家組裁定美國的禁止進口措施是不正當的。

作為被告的美國，其觀點則針鋒相對：美國所采取的進口禁令屬于條例GATT第3條所指影響產品國內銷售和購買的國內法規；即使不符合GATT第3條，該進口禁令也屬于GATT第20條第b項（為保護人類、動物或植物的生命或健康所必須的措施）和第g項（與保護可用盡的自然資源有關的措施）規定的環境例外措施。關于金槍魚的原產地規定，美國法律區分的只是捕獲金槍魚的水域，而不是金槍魚本身的產地，并不違背國民待遇。美國因此請求專家組駁回墨西哥的訴求。

從國際環境與貿易角度分析，該案的核心問題有兩個：第一，一個國家能否要求另一國家實行什么樣的環境法規？第二，能否允許針對某種產品的生產方法采取貿易限制？

專家組裁定美國部分禁令違反GATT條款并要求其修改

1991年5月14日和6月17日，專家組幾次召開當事方會議，進一步聽取意見。1991年8月16日，專家組向當事各方提交了結論；9月3日，專家組將裁決報告向GATT全體成員散發。

專家組認為：GATT對成員方實施國內環境政策的方式極少限制，只要不對進口產品實施歧視或者不對國產產品實行保護，對于進口產品和同類產品，成員方有權自主征稅或者立法管理。同時，如果某種產品出自某個具有不同環境政策或法規的國家，成員方不得僅僅因為產品出自該國而限制該產品的進口。

專家組還認為：基于產品生產國環境政策或法規的差異而實行的進口限制對策，并不具有GATT第20條第b項（為保護人類、動物或植物的生命或健康所必須的措施）和第g項（與保護可用盡的自然資源有關的措施）規定的環境例外的正當性。該條既未規定保護生命或健康政策的幅度標準，也未規定資源保護政策的幅度標準。如果某個成員方準備以其他國家的環境政策與其存在差異為由實行進口限制對策，就需要對政策差異的幅度規定具體的限度，以使其限制對策具有正當性，并制定相應的判定標準，以防止濫用。

專家組還認為：本報告既不影響各個成員方實施國內環境政策以及互相合作以求此類政策協調的權力，也不影響成員方全體共同行動以對付國際環境問題，包括那些只能通過超越現行GATT規則的措施才能解決的國際環境問題。

專家組報告的結論如下：（1）美國針對墨西哥的金槍魚實施的進口禁令，以及作為該禁令依據的《海洋哺乳動物保護法》的規定，違背了GATT第11條關于取消進口數量限制的規定。（2）美國的進口禁令也不具有GATT第20條第b項規定的環境例外措施的正當性。（3）美國針對第三國的金槍魚實施的進口禁令，同樣違背了GATT的有關規定，也不具有環境例外措施的正當性。（4）專家組建議締約國大會要求美國修改其進口管理措施，并使其符合美國在GATT下的國際義務。美國關于金槍魚“海豚安全”標簽的規定，與GATT第1條關于最惠國待遇的規定并不矛盾。

五點經驗值得中國學習

從國際環境法角度看，該案有五點經驗值得中國學習。

1、一個國家不能以某種產品的生產方法和過程不利于環境為由，對他國產品實行進口限制

本案的結論之一是，美國可以針對金槍魚產品的質量或者內容實施進口限制，但不能僅以墨西哥關于金槍魚生產方法的法規未能滿足美國環境法規的要求為由，禁止墨西哥金槍魚產品的進口。這個區別已經成為國際環境與貿易辯論中廣泛討論的“產品與工藝”問題（Product versus Process），通稱產品的“生產和工藝方法”問題（Production and.Process Method， PPM）。專家組在此問題上的意見是十分明確的，我們應當善于引用，以抵制可能遇到的貿易限制。

2、一個國家基于環境采取的貿易限制措施，不能域外適用

本案中，由于墨西哥的捕魚行為發生在美國管轄水域之外的公海，因此專家組裁定，美國的進口禁令實際上是將其國內環境法規和其價值觀念強加于其他國家，故予反對。

GATT規則并不允許一個國家為了企圖要求其他國家也遵守其國內法規而采取貿易限制行動，即便是為了保護動物健康或者可用盡的自然資源也不允許。換言之，國際貿易規則禁止國內環境法規的“域外適用”（Extra-territoriality）。該項裁定對此予以否定，因而在很多國家尤其是在發展中國家得到了廣泛響應。

3、國際貿易和環境保護中的單邊主義，應讓位于多邊合作機制

保護自然資源的目的無疑是正當的，但美國為此采取的單邊貿易限制仍然被專家組的報告所否定。這是值得慶幸的，因為它在一定程度上遏制了以環境保護為由的單邊貿易限制措施的濫用。在本案中，如果美國的主張被接受，那么，任何國家都可以僅憑出口國的環境、健康和社會政策與其不同而禁止其他國家產品的進口，這將打開一扇單邊貿易限制的大門——僅是為了在其國內實施本國法規，而且可能是為了將本國標準強加其他國家。這必將導致貿易保護措施泛濫成災。多邊貿易體系的主要目的就是通過共同貿易規則實現可預見性，而單邊貿易措施的隨意性勢必嚴重破壞多邊貿易體系的可預見性。

但遺憾的是，GATT時代的爭端解決機制規定，裁決結果必須經過締約方全體一致同意方能通過，由于存在這種機制的缺陷性，盡管其他眾多第三方也曾積極支持該裁決的通過，但美國勢必不會同意該裁決報告的通過。而且，當時由于墨、美均急于達成北美自由貿易協定，合力阻擾該裁決通過，所以，墨西哥訴美國的金槍魚/海豚貿易糾紛案的專家組報告，最終并未正式通過，美國國內相關法規和措施也未修改。

1992年，歐盟以墨西哥當初同樣的理由向GATT起訴美國。該案被稱為“金槍魚/海豚案之子”。1994年6月16日，專家組向締約方全體散發了裁定報告，并認定：無論是“初級禁運”還是“第三方禁運”，都不屬于GATT第3條規定的國內法規措施；兩種進口禁令不僅違背了GATT第11條關于取消進口數量限制的要求，而且也不屬于GATT第20條第b項和第g項規定的環境例外措施。

盡管歐盟和其他許多成員推動該報告的通過，但由于1994年烏拉圭回合談判接近尾聲，美國就使用拖延和阻撓戰術，導致該裁決也未獲通過。

該案的尾聲也頗為曲折。正當美國還在為保護海豚而實施進口限制的時候，許多國家開始通過美洲熱帶金槍魚委員會磋商一項關于捕魚作業時如何保護海豚的協定。1998年5月21日，多邊海豚保護協定達成，包括美國和墨西哥在內的8個國家在華盛頓正式簽署。根據該協定，為減少捕撈金槍魚過程中導致海豚的意外傷亡，所有金槍漁船必須安排專門的觀察員，用以觀察和監督協定的有效實施。作為對這一協定的回報，美國承諾取消對所有參與國的金槍魚進口禁令。為了執行該承諾，美國修改了有關國內法規的實施方式。

美國最先通過國內環境法規實施的單邊貿易限制措施所引起的爭端，無論在GATT時代，還是在WTO時代，都未得到很好解決，但最后還是通過多邊協定和國際合作安排得到了解決。這充分說明，在國際環境與貿易領域，多邊行動比單邊限制更得人心，國際合作比簡單對抗更為有效。

4、國際貿易與環境保護的規則沖突，需要精心協調

目前，國際環境協定以及許多國家的國內環境法規，越來越多地關注產品的生命周期。“從搖籃到墳墓”已經成為控制產品環境影響的一種重要理念。這個過程不僅包括產品的設計、生產、銷售、使用，還包括產品廢棄后的處理或處置。要使環境得到保護，改進產品的加工工藝和生產過程無疑是有效措施之一。目前國際環保界和經濟界共同倡導的清潔生產和循環經濟，也體現了對產品生命周期和產品生產過程的關注。

本案裁決結果表明，世界貿易體系對基于產品生產過程的貿易限制持明顯的否定立場。這在一定程度上暴露出世界貿易體系規則與國際環境法律在實踐中的不盡一致。從單純的環境保護角度考慮，關注產品生產過程與產品的國際貿易直接掛鉤，不僅會增加發展中國家的經濟和社會代價，勢必還會嚴重障礙發展中國家有效參與經濟全球化進程。這對發展中國家的發展具有重要影響，因此需要在有關國際貿易與環境談判中努力做好兩個領域的規則協調。

5、積極爭取并善于利用發展中國家特殊和差別待遇

WTO諸協定都有關于給予發展中國家特殊和差別待遇的規定。如《技術性貿易壁壘協定》第12條第3和第4款明確規定：各成員在制定和實施技術法規時，應考慮各發展中國家成員特殊的發展、財政和貿易需要，以保證此類技術法規不對發展中國家成員的出口造成不必要的障礙；在其特殊的技術和社會經濟條件下，發展中國家成員可采用其技術法規，旨在保護與其發展需要相適應的本國技術、生產方法和工藝。因此，各成員認識到，不應期望發展中國家使用不適應其發展、財政和貿易需要的國際標準作為其技術法規的依據。

因此，我們應當銘記WTO有關規則關于發展中國家成員特殊和差別待遇的規定，用以維護自身的發展權和環境權益。

（作者單位：國家環保局）