美國想玩“箱子”轉(zhuǎn)移游戲

農(nóng)業(yè)政策有“綠箱”、“黃箱”、“藍(lán)箱”之分，不同的“箱子”代表不同的政策，起不同的導(dǎo)向作用——

烏拉圭回合各成員通過談判達(dá)成了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，該協(xié)定要求各成員的農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策必須符合規(guī)定，從而使其對國際市場的扭曲最小。

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施按照其對貿(mào)易的扭曲性和是否承擔(dān)削減承諾劃分為3類：綠箱措施、黃箱措施和藍(lán)箱措施。其中，綠箱政策無貿(mào)易扭曲性或扭曲性很小，各國可以免除削減，甚至還可以增加或采取新的綠箱措施；黃箱措施具有很強的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，需要進(jìn)行削減，主要通過限定綜合支持量（AMS）來實現(xiàn)；藍(lán)箱措施是限產(chǎn)計劃下對農(nóng)業(yè)的直接支付，對生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲作用有限，故不計入AMS，且免于削減承諾。

另外，協(xié)定中“微量允許”條款規(guī)定各國可以有少量的具體或非具體的支持不計入削減承諾。對于發(fā)達(dá)國家來說，微量允許水平為不超過一種產(chǎn)品生產(chǎn)總值的5%，對于非特定產(chǎn)品支持，為不超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的5%；對于發(fā)展中國家來說，微量水平的最大值是10%。

事實上，由于很多國家通過AMS計算得出的國內(nèi)支持水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其微量允許，所以現(xiàn)行國內(nèi)支持的紀(jì)律并不能有效約束一國對農(nóng)業(yè)的支持。同時，許多發(fā)達(dá)國家綠箱措施對本國農(nóng)業(yè)進(jìn)行大量的補貼，而廣大發(fā)展中國家由于經(jīng)濟實力的限制，根本拿不出錢來補貼本國的農(nóng)業(yè)。所以，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方面缺少約束力和公平性。

針對這些弱點，正在進(jìn)行的多哈發(fā)展議程中發(fā)展中國家提出進(jìn)一步談判以規(guī)范國內(nèi)支持，削減生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性的補貼措施。在目前的談判中，發(fā)展中國家要求進(jìn)一步削減黃箱措施，對特定產(chǎn)品的藍(lán)箱補貼和非特定產(chǎn)品的藍(lán)箱補貼封頂，美國同意該要求，但提出重新定義藍(lán)箱。為什么要這樣做，首先得分析美國國內(nèi)支持的性質(zhì)和使用情況。

美國現(xiàn)行的《2002年農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》和前農(nóng)業(yè)法相比，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補貼的范圍更廣，力度更大，生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性更明顯。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部門估算，新法規(guī)的實施將使美國農(nóng)業(yè)補貼平均每年達(dá)190億美元。

新法案包括10個方面，分別為：商品計劃（即對產(chǎn)品的補貼）、生態(tài)保護(hù)、貿(mào)易（即出口補貼）、營養(yǎng)計劃（即食品消費補貼）、信貸、農(nóng)村發(fā)展、研究、森林、能源、雜項等。

就政策支出的性質(zhì)而言，商品計劃項目中既包含有綠箱政策支出，也包含黃箱政策補貼，無藍(lán)箱措施。生態(tài)保護(hù)、營養(yǎng)計劃、農(nóng)村發(fā)展、研究、森林、能源等項目屬于綠箱政策。對新農(nóng)民的信貸也可以作為結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼，列入綠箱政策。貿(mào)易支出項目不屬于國內(nèi)支持，而屬于出口補貼和出口信貸。

所有支持政策中，商品計劃占了新增預(yù)算的一半，也是爭議集中之所在。商品計劃下的補貼方式有3種：貸款差額補貼、固定直接補貼和反周期補貼。

1.貸款差額補貼

內(nèi)容：該措施是美國長期以來一直采用的補貼形式，是美國農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)。其實施方法是，政府預(yù)定某種農(nóng)作物的借貸率（實際上是最低保護(hù)價），農(nóng)民按此借貸率抵押農(nóng)產(chǎn)品獲得貸款。農(nóng)產(chǎn)品收獲后，當(dāng)市場價格高于最低保護(hù)價時，農(nóng)民可要回并按市場價格銷售抵押的農(nóng)產(chǎn)品，償還所借貸款及利息，多出部分為農(nóng)民的利潤；當(dāng)市場價格低于最低保護(hù)價時，農(nóng)民按市價出售農(nóng)產(chǎn)品，對于市場價格低于貸款率的部分，國家予以補貼。

評價：該措施的支付與當(dāng)年生產(chǎn)產(chǎn)品的類型、產(chǎn)量和市場價格直接相關(guān)，農(nóng)民不用考慮農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，只需要想方設(shè)法提高產(chǎn)量，便可以從政府獲得更多的差額補貼。因此，該措施具有很強的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲性，屬黃箱范疇。

2.固定直接補貼

內(nèi)容：一種不與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格掛鉤的固定補貼。對愿意參與該計劃的農(nóng)民，政府預(yù)先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎(chǔ)，并對每種補貼農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個固定的直接補貼率，以此計算向農(nóng)民提供的直接補貼額。新法案規(guī)定，支付單產(chǎn)是指1995年確定的水平；支付面積是農(nóng)場基期種植面積的85％。1996年法案的基期是1991年－1995年平均值，新法案確定的基期面積是1998年－2001年4年的平均值。

評價：《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，免于減讓的不掛鉤的收入支持的“數(shù)量不得與生產(chǎn)者在基期后任何一年的生產(chǎn)的類型和產(chǎn)量（包括牲畜頭數(shù)）有關(guān)，或以此種類型或數(shù)量為基礎(chǔ)”。美國的這項政策本來屬于綠箱政策，但是，由于政府在新法案中調(diào)整了基期面積，農(nóng)民可以預(yù)期基期面積的定期調(diào)整，從而不能保證支付與生產(chǎn)完全不掛鉤，可能對生產(chǎn)造成一定影響。因此，固定直接補貼也應(yīng)歸入黃箱范疇。

3.反周期補貼

內(nèi)容：2002年農(nóng)業(yè)法新增的一種政府向農(nóng)民提供補貼的形式。實際上是反市場價格變化的補貼，即當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時，政府增加對農(nóng)民的補貼，農(nóng)產(chǎn)品價格上升時就減少補貼。政府提前確定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的有效價格低于政府制定的目標(biāo)價格時，政府將向農(nóng)民提供反周期補貼。其計算方法是：

農(nóng)產(chǎn)品的有效價格＝（該農(nóng)產(chǎn)品銷售年度的全國平均市場價格，或全國平均借貸率，取二者數(shù)值較大者）＋（該農(nóng)產(chǎn)品固定的直接補貼率）；

反周期補貼率＝（目標(biāo)價格）－（有效價格）；

反周期支付額＝（反周期補貼率）×（支付面積）×（支付單產(chǎn)）

其中支付面積與支付單產(chǎn)的確定與固定直接補貼相同，是根據(jù)基期情況確定的，而反周期補貼率則與當(dāng)年的市場價格情況直接相關(guān)。

評價：該補貼和固定直接補貼一樣，農(nóng)民可以預(yù)期基期面積的定期調(diào)整，從而不能保證支付與生產(chǎn)完全不掛鉤。另外，該補貼與當(dāng)年的價格相掛鉤，具有很強的貿(mào)易扭曲性，屬于黃箱措施。

以上三項補貼政策的實施構(gòu)成了農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的主要部分，將農(nóng)業(yè)收入納入了安全網(wǎng)之中。下圖反映了美國農(nóng)民收入的基本組成。

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持減讓承諾，2000年后其農(nóng)業(yè)黃箱措施，即綜合支持量（AMS），不能超過191億美元。2002年農(nóng)業(yè)法的實施將使其2002－2007年年均農(nóng)業(yè)補貼達(dá)到190－210億，但是其中包括52億美元的不掛鉤補貼和大量的生態(tài)保護(hù)等綠箱措施，所以其AMS并沒有突破191億的上限。

雖然從數(shù)字上看，美國新農(nóng)業(yè)法案的實施并不違背現(xiàn)在的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，但是新農(nóng)業(yè)法案的簽署與正在推進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化背道而馳，遭到廣泛的批評，也使美國在談判中失去了主動。從新一輪農(nóng)業(yè)談判的目前情況看，發(fā)達(dá)國家大規(guī)模削減甚至取消微量允許，對特定產(chǎn)品的AMS和非特定產(chǎn)品的支持總量進(jìn)行封頂將成為國內(nèi)支持下一步的目標(biāo)，所以從長遠(yuǎn)出發(fā)，美國必須采取一定的措施使其國內(nèi)支持政策與WTO規(guī)則一致。美國國內(nèi)政治的需要決定了其農(nóng)業(yè)支持政策在今后幾年內(nèi)不會有大的調(diào)整，在這種情況下，美國開始玩箱子轉(zhuǎn)移的游戲。

美國目前的補貼措施主要為綠箱和黃箱，沒有藍(lán)箱。如果黃箱措施的使用空間被壓縮，那么，美國就必須將黃箱措施通過某種方式轉(zhuǎn)移到不需承諾削減的藍(lán)箱或綠箱。藍(lán)箱措施原本要求所有的藍(lán)箱支付必須是限產(chǎn)計劃下的支付，美國提出將藍(lán)箱的范圍擴大到符合現(xiàn)有藍(lán)箱條件下不限產(chǎn)的直接支付。如果美國的要求被接受，其反周期補貼由黃箱轉(zhuǎn)入藍(lán)箱，從而避開削減承諾，而2005年，布什政府的反周期補貼預(yù)算達(dá)37.8億美元，這樣一來，美國藍(lán)箱的使用量從無到有，從而有效行使了自己的“權(quán)利”，同時黃箱的使用量大大減少，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其190億美元的上限，降低了來自其他成員的壓力。

(作者單位：商務(wù)部世貿(mào)司)