美國和加拿大訴歐盟肉類及肉制品措施案

自1981年開始，歐盟相繼通過一系列指令，對于農場牲畜使用荷爾蒙物質問題進行嚴格管制，并禁止使用荷爾蒙添加劑的牛肉進口到歐盟市場。1996年1月26日，美國以歐盟的措施違反SPS協議等理由提出與歐盟進行磋商，在協商未果的情況下，請求成立專家組進行裁決。1996年7月，加拿大也就同樣的問題提出成立專家組的請求。為此，爭端解決機構成立了由相同三名專家組成的專家組分別對美國和加拿大的申訴進行審理，并于1997年8月18日同時分發了兩份專家組報告。隨后，歐盟、美國和加拿大分別對專家組報告提出上訴。1998年1月16日，上訴機構做出裁決，修改了專家組報告的一些內容。1998年2月13日，爭端解決機構通過了上訴機構報告和經修改的專家組報告，要求歐盟修改其被上訴庭和專家組確認的違反SPS協定的措施。

由于本案牽涉復雜的技術問題，為此專家組規定了一個相當長的時間期限，以供各當事方提交科學證據，并專門成立了專家咨詢小組，為案件審理提供技術咨詢。同時，專家組對舉證責任在爭端雙方之間的分配問題作出裁定，先由起訴方美國和加拿大提出初步證據，證明歐盟措施不符合SPS協議的規定，之后舉證責任轉移給歐盟。但在具體審理過程中則更加強調了作為采取SPS措施的一方，即歐盟的舉證責任。

歐盟措施沒有以風險評估為依據

根據SPS協議第3條第1款和第3款規定，一國采取的衛生與植物衛生措施應以國際標準、準則和建議為依據，而如果一國采取高于國際標準保護水平的措施，則需遵守協議第5條各款的規定。為此專家組首先考察歐盟采取的措施是否以國際標準為依據，在得出否定的結論后，專家組就歐盟采取的高于國際標準保護水平的措施是否符合第5條各款的要求進行了重點考察和分析。

SPS協議第5條第1款中包含了一個程序條件，即采取措施的成員方應當證明它至少在決定采取措施時認真考慮了風險評估的資料。在對歐盟提供的證據進行了分析后，專家組認為歐盟沒能滿足這種程序條件，并且其采取的措施雖然被說成是保護人類健康所必需的，但并不是以其提交給專家組的科學證據為依據的。由此專家組得出結論，認為歐盟采取的措施不是根據協議所指的風險評估作出的，違反了SPS協議第5條第1款的規定。

專家組指出雖然設定適當的衛生保護水平是成員國的主權，但成員國在行使該項權利時需要遵守SPS協定其他條款，尤其是第5條第4款、第5款的規定，即各成員在決定適當的衛生與植物衛生保護水平時，應考慮將對貿易的不利影響減少到最低程度這一目標，并應避免其認為適當的衛生保護水平在不同的情況下存在任意或不合理的差異。專家組并因此認為沒有必要再根據第5條第6款，進一步審查這些措施是否更具貿易限制性。

最終專家組裁定歐盟的措施沒有以風險評估為依據，其在實施它認為適當的衛生保護水平時，在不同情況下存在任意的或不合理的差異，這種差別構成對國際貿易的歧視或變相限制，歐盟的措施違反了SPS協議第5條第1款、第5款以及第3條第1款的規定。

爭議焦點

上訴機構審理的核心問題是專家組在適用SPS協議有關條款，主要是第3條第1款、第3款以及第5條第1款、第5款上是否存在錯誤，此外還涉及一些需要澄清的適用程序等方面的問題。

對于歐盟的措施是否以國際標準為根據，焦點集中在如何理解“根據”（based on ）一詞的含義上。專家組在解釋“根據”一詞時，將“根據”國際標準制定的措施等同于“符合”（conform to）國際標準的措施，進而得出成員國的SPS措施必須符合國際標準的判斷。上訴機構認為，“根據”的普通含義不等于“符合”，而且SPS協定第3條在不同的款項中使用了“根據”和“符合”兩個不同的詞，這更表明其含義不同。此外，第3條的目的和宗旨也不支持專家組的這種解釋。上訴機構在確認專家組所犯錯誤的同時，明確了判斷某項措施是否根據國際標準而制定的一個關鍵性因素是該措施所能達到的保護水平。如果國際標準反映了衛生保護的特定水平，而某一項衛生措施暗示著不同的保護水平，那么這項措施就不能被認為是依據國際標準而制定的。

基于協議第3條第3款確定本國適當的衛生保護水平是成員國的一項自主權利，但成員國在采取高于國際標準衛生保護水平的措施時，有義務遵守第5條第1款的要求。上訴機構認為，對第5條第1款的遵守，是各成員確定其自己適當保護水平權利的一個制約因素。第5條第1款關于風險評估的要求以及第2條第2款“充分的科學證據”的要求，對于維持SPS協議在促進國際貿易與保護人類生命健康之間經過微妙的、細致的談判而達成的平衡是十分必要的。為此上訴機構同意專家組對此問題的結論，即歐盟如果要符合協議第3條第3款的要求，就必須遵守協議第5條第1款的規定。

如何理解“SPS措施以風險評估為依據”

上訴機構首先澄清的問題是：風險評估是否指的是對風險所進行的科學的、定量的分析。上訴機構認為，SPS協議本身并沒有這種規定，也沒有對風險最低量的要求。而協議所要評估的風險，不僅包括通過科學的定量分析才能查明的風險，也包括人類社會實際存在的、對人類健康具有潛在不利影響的風險，評估時不能將無法通過定量分析的事項排除在外。

上訴機構認為“以風險評估為依據”是一種實質性要求，意指SPS措施和風險評估之間應該存在一種合理的關系，即SPS措施需要得到風險評估的合理支持和保證，但這并不意味著風險評估必須得出與科學結論或SPS措施所暗示的觀點一致的獨立的結論，確定合理關系存在與否只能在合理考慮到所有潛在不利影響的問題后，逐案進行分析。

上訴機構分析了專家組對第5條第1款的適用情況，并確認了專家組的最終結論，即歐盟的進口禁令并沒有以SPS協議第5條第1款和第5條第2款意義上的風險評估為依據，不符合第5條第1款的要求。相應地，也不符合SPS協議第3條第3款的要求。

關于第5條第5款，即歐盟是否在實施它認為適當的衛生保護水平時，在不同情況下存在著任意的或不合理的差異，這種差別構成對國際貿易的歧視或變相限制。上訴機構重申了專家組關于違反該條款需要具備的三個條件，并指出其中第二個要素的存在，即不同情況下保護水平的差異是任意的或不合理的，在實踐中可能作為一個“警示”標志使用。隨后上訴機構對專家組的具體適用過程進行了審查，認為專家組對這一問題的裁斷缺乏充分證據支持，因而推翻了專家組對這一問題的結論。

關于舉證責任分配問題。專家組在案件的審理中，強調了對于沒有根據國際標準而采取衛生與植物衛生措施一方的責任，主張應該由采取措施的一方對措施的合理性承擔證明責任，并免除申訴方在這方面的責任。上訴機構不同意專家組這種將“舉證責任”分配給實施SPS措施的成員一方的裁定，提出專家組應首先審查美國和加拿大是否已經提供足夠證據證明歐盟所采取的措施違反了SPS協議有關條款，只有在專家組確定已構成那樣的初步證據時，舉證責任才轉由歐盟承擔。

本案三大啟示

美國與歐盟就使用荷爾蒙物質的牛肉問題曾發生過長期的貿易摩擦，雖經長時間審理，最終以歐盟敗訴而告終，就SPS協議的適用而言，今后實踐中需要注意以下幾點：

第一，上訴機構提出以國際標準為根據，并不意味著成員國的衛生與植物衛生措施必須與國際標準相符合，完全一致。這在一定程度上擴大了“根據”國際標準制定的SPS措施的適用范圍，使得國際標準在協調各國SPS措施方面可以發揮更大的作用。

第二，明確了一國采取高于國際標準保護水平的衛生措施時需要遵守的條件，其中特別突出了“風險評估”的重要性。同時本案上訴機構還對“風險評估”的有關問題進行了細致的闡述，澄清了關于“風險評估”在理解和適用上的諸多模糊認識，對于今后如何進行協議意義上的“風險評估”有很強的指導性。

第三，關于舉證責任負擔的裁定對今后的案件審理產生很大影響。由于SPS協議涉及大量復雜的技術問題，即使本案專家組在審理案件時也不得不成立專家咨詢小組為其提供咨詢，而當事方要想通過相關科學證據來證明自己的主張實非易事。因此舉證責任的分配問題對于案件的成敗具有很大影響。本案重申還是首先應該由申訴方提供初步證據，證明被訴方違反SPS協議的規定，只有經專家組確認初步證據成立后，舉證責任才轉由被訴方承擔。這樣的分配方式從一定意義上講，增加了今后對采取高于國際標準保護水平的衛生與植物衛生措施進行挑戰，提起訴訟的難度。(作者單位：申進忠 中國計量學院 孟冬 中國WTO/SPS通報咨詢中心)