控制失業的思路和對策

我國控制失業的基本目標

中共中央、國務院《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》提出，“要把控制失業率和增加就業崗位作為宏觀調控的重要指標，納入國民經濟和社會發展計劃。”黨的十六大報告提出的實現小康中“社會就業比較充分”的目標，本身也包含著兩層意思，一方面是使勞動者盡可能多地實現就業，過上安居樂業的生活；另一方面是將失業率控制在社會可承受的程度，減少失業對社會的沖擊。當前和今后一個時期，控制失業應當包括以下三方面具體目標：一是失業人員數量不能超過經濟活動人口的一定比例；二是長期失業者(如一年以上的)在失業人員中所占比例不能超過一定限度；三是失業群體出現的時間及地區不能過于集中。

1、失業人員數量不能超過經濟活動人口的一定比例。經濟活動人口，包括就業人員和失業人員．我國人口眾多，經濟發展所能提供的就業機會有限，勞動力供大于求的矛盾長期存在，加上經濟結構調整中出現的結構性矛盾，都會導致部分勞動力處于失業狀態。社會上存在一定數量失業人員，只要不超過社會承受程度，對優化勞動力資源配置，激發勞動隊伍活力具有一定的促進作用．但如果失業人員數量在經濟活動人口中所占比例過大(如超過5％或7％)，社會上出現龐大的失業群體，很高的失業率，則會導致貧困增多，社會矛盾加劇，以及勞動力的閑置和浪費，對經濟發展、社會穩定都會帶來十分不利的影響，因此，政府要采取措施，努力控制失業者數量的過多增長。

2、長期失業者在失業人員中所占比例不能過高。如果失業者失業周期較短，又有失業保險，尚屬正常。如果失業者長時間處于失業狀態，則會直接導致生活水平下降、個人前途無望、子女受教育困難等．如果杜會上長期失業者超過失業人員總數的一定比例(如超過50％)，則說明失業矛盾積累在部分群體人員身上，會造成嚴重的心理失衡和貧困壓力，導致較大的社會風險。因此，政府必須采取針對措施，緩解長期失業的矛盾。

3、失業群體出現的時間和地區不能過于集中。失業問題，與某一地區、某一時期經濟波動帶來的勞動力供求失衡有關。如果失業群體的出現在某一地區或某一時期過于集中，不僅會使失業保險基金難以承受，而且還將引發社會矛盾甚至危機，尤其是地處結構調整焦點的資源型城市、老工業基地等，更要注意把握好改革調整力度，防止大量失業群體在同一時間或同一地區集中出現。

4、實施工作中，要把控制失業率上升幅度的指標層層分解。控制失業率和增加就業崗位，既是整個國家宏觀調控的重要指標，又是各地區宏觀調控的重要指標。今年，在對全國新增800萬崗位進行層層分解的同時，各地要對城鎮登記失業率控制在4.5％以內的目標進行層層分解．從多方面采取切實有效措施，把本地區的失業人員總量、長期失業者比例控制在適當程度．如果全國控制失業率2003年底比2002年底的增幅為13％(4.5／4.0)，那么各地也要通過努力，使本地區城鎮登記失業率的增幅不應高于13％，為保持本地區就業局勢穩定和實現國家調控目標做出應有的貢獻。

我國控制失業的基本思路和對策措施

從總體上講，控制失業的基本對策，要從兩方面考慮：一方面是要通過實施積極的就業政策，努力擴大就業，增加從業人員數量，減少失業人員數量。另一方面，是以調控就業轉失業人員為重點，采取多種措施，控制失業源頭，加強失業人員管理和幫扶，把失業控制在社會能承受的限度內，為實現經濟可持續發展和社會長治久安創造條件。從我國實際情況出發，實施后者，應采取以下主要對策措施：

1、控制失業源頭，調控失業增量，防止失業陡增

就業轉失業，是失業人員增加的主要源頭．政府控制失業源頭，不是簡單地運用行政手段去干涉企業正常減員，而是應通過發揮社會生活組織者和協調者的職能作用，把握產業結構、所有制結構和企業結構調整的力度，將就業轉失業人員規模控制在社會能夠承受的程度，防止因此導致失業陡增。

一是統籌規劃、分步實施國有企業關閉破產兼并和改制改組，特別是最近時期，應適當放緩國有企業關閉破產速度，避免關閉破產、兼并、改制改組“一陣風”。

二是引導和規范企業的規模性減員。對有條件的國有大中型企業主要引導其通過主輔分離、輔業改制，分流安置富余人員，實現“崗位”到“崗位”的轉換。對不能轉制分流的，要引導企業與職代會、工會協商，通過適當縮短工時、降低薪金等措施，共渡難關，避免集中大批裁員。對生產經營不正常，長期停產半停產企業的裁員要依法規范其操作，實行向政府報告制度。政府有關部門也可通過提前介入，宣傳政策和指導組織實施，把工作做在前面，避免因裁員產生大的社會動蕩。

三是加強勞動執法和監察工作，規范勞動關系，加強勞動合同管理，及時發現并糾正企業裁員過程中的不規范做法，切實維護勞動者的合法權益。

2、搞好失業幫扶，減少失業存量，降低失業周期

針對失業者的不同情況，采取相應的幫扶措施使他們脫離失業，是減少失業者存量，降低失業周期的有效手段。

一是加強針對性的就業服務，通過職業培訓、職業指導、職業介紹等措施，幫助失業者盡快實現就業。

二是支持和幫助失業者靈活就業、自謀職業和自主創業，落實政策，創造寬松環境。

三是將失業時間持續一年以上的長期失業人員，特別是“4050”人員作為幫扶重點，給予就業援助，將確實就業困難者安排在政府出資開發的公益性崗位上，使其早日脫離失業。

3、加強失業管理，保障基本生活，引入就業準備

保障失業人員基本生活，是緩解失業沖擊和實現再就業的重要條件。與此同時，加強失業管理，引入就業準備，對控制失業也具有積極作用。

一是健全失業保險制度，在按規定對失業者按時足額發放失業保險金，并提供相應再就業服務的同時，各地可根據失業保險基金承受能力，安排一定數量資金，對穩定就業的企業提供支持，幫助其搞好職工轉崗、轉業培訓，組織短期勞務輸出等，使企業最大限度減少向杜會上排放失業人員。

二是依托街道，社區勞動保障工作平臺，對失業人員進行動態管理，跟蹤了解其參加就業指導、職業培訓、求職、就業等方面的情況，及時提供方便，快捷的就業服務。對實行再就業且收入達到當地最低工資標準的，退出失業登記，停發失業保險僉等待遇。

三是鼓勵和引導有條件的地區遙步實施高中階段的義務教育，繼續執行高校擴大招生的政策，大力發展高級職業教育和培訓；對城鎮未能繼續升學的初、高中畢業生普遍實行勞動預備制度，加強職業教育和培訓。在提高勞動者素質的同時，適當延緩當期就業壓力．大力組織實施勞動者見習計劃，由政府出資對參與見習培訓的人和單位給予補貼，鼓勵青年失業者增強就業本領，進行就業準備。

4、明確并軌方向，加強分類指導，穩妥推進并軌

國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌，大的方向已經明確，但同時也要區別不同地區的實際情況，分類指導，逐省指導其制定適宜的并軌計劃，積極穩妥地推進并軌，這也是控制顯性失業不劇增的有力措施。

一是引導有條件的地區推進并軌工作，搞好失業保險接續，加速形成市場導向的就業機制。指導條件尚不具備的地區，精心做好并軌準備工作，特別要采取措施：大力促進下崗失業人員再就業，做到先挖渠，后放水，并首先解決好再就業者的勞動關系問題。

二是對因經濟補償金不落實、債權債務未了斷等，協議期滿暫時無法解除勞動關系的下崗職工，各級政府和企業要繼續運用現有各類資金渠道籌措的資金保障其基本生活．使失業人員增勢放緩。

三是鼓勵和引導各地，拓寬籌資渠道，創造性地開展工作，一方面保障在中心的下崗職工基本生活，一方面積極組織下崗職工參加培訓，為出中心后參與市場競爭就業做好準備。

5、倡導靈活就業，健全社會保障，降低勞動參與

鼓勵和引導失業者通過非全日制、臨時性，季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業，這對控制失業也具有積極推動作用。就業形式多樣化，可調節勞動力參與率，使其保持在適當的水平上，具體措施包括：

一是提倡和支持勞動者在自愿前提下，實行部分時間、部分人群就業，共享勞動崗位、輪流交替上班等就業方式。提倡和扶持各種靈活就業，并通過鼓勵和引導發展勞務派遣；發展就業基地等組織形式，為他們失業靈活就業提供服務和幫助。

二是通過加快建立健全覆蓋廣泛的社會保障體系，解除勞動者靈活就業的后顧之憂，為他們走靈活就業道路營造良好的政策和制度氛圍。制定有利于部分勞動力暫時中斷就業參加各種形式學習或從事家務勞動的政策，明確其以往參加社會保險的繳費年限和視同繳費年限予以保留等，使這部分人暫時退出勞動力市場。

三是通過采取切實的政策措施，調節勞動年齡人口對經濟活動的參與和退出，使勞動力參與率與國情相適應，以減少失業。

加強失業統計分析與監測建立失業預警制度

控制失業和失業率，是一項復雜的系統工程，除了采取必要的政策措施和組織實施之外，還應切實加強失業形勢分析與監督工作，建立失業預警制度，及時，準確掌握失業形勢變化，實現勞動力供求的動態平衡。

1、完善失業統計分析系統，準確反映失業動態

健全失業統計分析系統，準確反映失業人員數量與構成變化，為制定就業政策、開展就業服務和失業保險工作提供依據。要實行規范的失業登記辦法。發揮街道、社區勞動保障工作平臺的作用，跟蹤勞動力市場中就業、失業人員變化趨勢。要通過建立反應靈敏的信息分析系統，提高失業形勢分析和預測的可信度，及時反映全國及不同地區、不同行業的就業和失業變化，為科學決策提供參考。

2、建立失業預警制度

建立失業預警制度，形成防范失業風險的預警系統，增強對勞動力市場的宏觀調控能力。合理確定失業預警線，可以考慮失業率，長期失業者比例，不充分就業者比例，及失業人員的增長幅度、長期失業者增長幅度等因素。各因素所占權數有所不同，構成失業總體狀況，如失業總體狀況接近或達到預警線，就要發出預；同時各級政府就要及時采取對策措施，啟動預案，緩解矛盾激化，防范更大的經濟和社會風險。

3、逐步引入就業不充分概念

從完善我國勞動就業制度的實際需要出發，適應與國際接軌的要求，應適時引入不充分就業概念。不充分就業，也是就業的一種狀態．說其不充分．主要是指其勞動時間低于規定的正常就業時間，收入也達不到一定的水準．引入這個概念，對于客觀、準確掌握就業與失業狀況，研究制定對策措施，有積極意義，通過對不充分就業狀況進行評估，有助于準確反映介于就業與失業狀態之間人員的情況。我國過去沒有不充分就業概念，因此，可先不作為正式指標，而是作為試運行指標，在相關工作層面上使用。待條件成熟時，再在更廣泛的領域應用。