城市定位與城市經營對城市競爭力的影響

仇保興

什么是城市競爭力

著名城市史學家劉易斯·芒德福認為：“從歷史上看，城市是社區權力和文化的最集中點。生活散射的各種光芒在這里全面聚集，并取得更大的社會效益和意義。城市是社會整體關系的形式和標志。……城市的生命過程在本質上不同于一般高級生物體。城市可以局部成長、部分消亡、自我更新。”在自然經濟時代漫長的歲月里，城市間的競爭存亡，基本上取決于國家政治中心的轉移、交通方式的改變以及戰爭局勢的變化。而在計劃經濟年代，城市規模的大小、產業結構布局、人口的多寡，都是由“有形之手”中央政府計劃的結果。城市的競爭力突出表現為城市首腦“跑部錢進”的意志與能力，以及中央政府根據國內外形勢所制定的計劃。在這長達數十年的競爭中，地處沿海的許多城市紛紛敗給內地城市。

競爭無疑為市場經濟的最高形式。改革開放20多年來，許多城市無可奈何的衰落而更多城市莫名其妙的興起，已經為這個最高形式的作用作了很好的注解。隨著市場機制日益成為配置資源的主要手段，昔日決定城市繁榮的“有形之手”計劃及“硬通貨”——礦山、工業基地等，都已經被看不見、更難以捉摸的多種因素和無形的資源所替代。

隨著人類步入科學技術迅猛發展的知識經濟和中國加入WTO，國家、地區、城市、企業甚至個人都迎來了全球競爭的新時期。也正是由于我國已進入城鎮化快速增長期，我國與世界上其他國家的競爭或者國內地區之間的競爭成敗，都將取決于城市的競爭能力。換句話說，以城市為代表的多維空間載體，正以多種復雜的方式進行著全球資源、市場、生存和發展空間與發展機會的爭奪與較量。

今天的競爭力就是明天的經濟實力。這兩者存在因果關系但有著明顯的區別。

城市競爭力是以城市發展的質量、效率和潛力來衡量城市獲得外界發展機遇和加快自身發展的能力，而經濟實力則是以規模、經濟總量來衡量城市在經濟、文化和社會發展方面的綜合水平。

城市競爭力強調的是與其他城市的橫向比較，是一個相對的概念；城市綜合實力則主要著眼于城市本身，城市自身的縱向比較。城市競爭力的排序是動態的，是相比較而起伏的；而城市綜合實力則是一組靜態數據。

城市競爭力主要著眼于未來的發展，表達的是城市發展的后勁，往往是以相對指標來表達的；而城市綜合實力主要描述的則是城市的狀態，如當前具有的生產力水平和社會發展狀況。

城市定位理論與城市競爭力

長期以來，“城市的準確定位”被認為是城市總體規劃要研究的頭等大事。從客觀層面上把握城市發展的定位、定性、定向，這是作為城市宏觀決策人首先要關注的問題。為城市尋找準確定位是提升城市競爭力的關鍵環節。但是，縱觀當今城市定位，卻存在一定的局限性，導致我們的城市競爭力下降。從“九五”期間部分城市的功能定位(見表)，就不難看出其缺陷，由于相當一部分城市追求幾乎相同的目標定位，其結果是造成各個城市產業嚴重同構，重復建設盛行，大量企業產能過剩，區域城市之間惡性競爭，城市建設千城一面。

19個城市（見表）的定位，囿于傳統定位理論的局限，雖然都把“國際化”放在首位，但由于沒有充分體現各城市自身特點進行合理布局，準確定位。從而形成產業重疊，重復建設，熱門行業大家都爭著上，而有些能決定城市發展潛力的“獨門法器”卻無人問津，導致產業結構不合理，潛力沒有很好挖掘，城市整體優勢得不到體現，均衡協調發展也就成了一句空話，雖打“國際牌”卻在國際上沒有很強的競爭力和應有的知名度。

從城市定位與城市競爭力關系的經驗分析，不難看出城市定位理論在當今這個時代還存在一定的局限性，這是因為城市定位理論假設城市內外環境的變化不確定性很低，城市自身的產業結構及組織結構都處于穩定的狀態。在一個可以持久地有吸引高等流動資源和發展前景的環境中有利可圖的準確定位，這就是定位理論追求的均衡狀態。但這種所謂的準確定位所獲得的城市競爭力優勢持續的實踐，取決于所選擇的市場定位多大程度上是穩定不變的。

由于城市定位理論注重研究與城市原有主導產業、自然資源相關的外部環境，而對城市內部的因素分析僅局限于針對“定位”而展開的協調安排(這不能體現城市在后工業時代或知識經濟時代本質意義上的競爭力)。因此，定位理論雖然能夠明確什么樣的城市定位是有利的，但由于現代城市外部環境、科學技術及產品(尤其是以自然資源為原材料的替代產品)更新變化快得讓人眼花繚亂，圍繞既定的產品進行市場分析往往不得要領。消費者的口味變化，朝陽行業的轉移，都會使定位理論苦心經營的城市競爭力失去目標。

另外，定位理論往往以鄰近的競爭對手城市為參照構思的戰略，這就可能導致方向性錯誤。在迅速變化的環境中，對現有的城市競爭力的主要威脅，并不僅僅來自已經存在的競爭對手，而是來自于擁有嶄新思維的“創業型城市”。以競爭對手為參照，忽略現代科技創新的特性，其結果是與原來的競爭對手一起被“創業型城市”的迅速崛起而取代。

城市經營與城市競爭力城市經營的內涵

城市承載著GDP的90％、全球人口的60％，而且城市是一個國家和民族對外開放的窗口、商品國際交換的平臺、國家和地區競爭力的聚焦點。那種認為城市經營就是經營城市的基礎設施的觀點是片面的，其實城市經營的概念是很大的，城市經營的內涵至少應包含以下幾方面的內容：

首先是城市經營的目標，從單純增加政府的財力延續擴展到提高城市的競爭力。因為這兩者完全是兩個概念。城市競爭力反映的是城市的綜合素質，理應成為城市經營的首選目標。

其次是城市經營的維度，從單一的基礎設施的投融資擴展到影響城市競爭力的所有項目。因為城市競爭力是一個復雜的系統，與之相關的可能有上千個子項目，但我們可以從中找到一些主要的項目，然后進行分類。這些項目是多維度的，主要是刻畫城市競爭力的諸多的子系統，所以城市經營的維度大大增加了。

第三是城市經營的范圍，從城市的內部資源配置轉向更大區域范圍內的資源配置。也就是說城市的競爭力要在更大的空間、甚至在國際范圍的比較中來培育。不能局限于城市內部與周邊地區。第四是城市經營的主體，從城市政府轉向政府與民眾的綜合體。原來一直認為城市政府是城市經營的唯一主體，但是城市是全體市民的城市，所以城市經營的主體也應該是城市的市民、企業、社會團體和各級政府。有許多領域應該讓位給企業和市民去經營，政府應采取一些引導性的規劃和政策，來調動各個經營主體的積極性，才能把城市經營搞好。

綜上所述，城市經營就是要從小范圍經營轉向大范圍經營、從計劃經濟的經營轉向市場經濟的經營、從區域經濟的經營轉向全球經濟的經營、從傳統經濟的經營轉向知識經濟時代的經營，也就是說城市經營的方略發生了變化。

根據市場機制發育的階段性和城市政府對競爭的不同適應程度，城市經營也因此可劃分為三個階段：初級階段，僅僅著眼于如何解決城市基礎設施資金短缺——屬于城市公共設施“投融資體制改革式城市經營”。第二階段，已考慮到如何提高城市自身整體的市場價值，將城市作為最大的國有資產來進行保值增值式的經營，也就是所謂的“整體資產增值式城市經營”。這兩個階段屬于狹義的城市經營。第三階段，即“廣義的城市經營”，包括了影響城市競爭力的所有方面。

對城市經營一種常見的誤解就是，經營過程就是將城市資源快速兌現，轉變成市長即期可用的財力的過程。實際上，財力短缺對于任何城市政府來說都是永恒的難題。關鍵是如何以最小的公共財力來啟動最多的社會資本，并使所有的城市資源的高效利用都保持在增強城市競爭力的方向上。現階段城鎮化高速發展的進程中，只有那些不斷超越過去成功經營模式、不斷創新城市經營方略的城市才會成為贏家。

另一種誤解是：城市的生態和環境保護是與城市經營甚至城市競爭力之間必然存在著取舍的關系。這種誤解所派生的“經營”手段，是設法找出現行環保法規的漏洞而加以利用，同時只將公共投資局限在生產、生活過程排放的污染物的處理上。這也是目前我國治污工程建設進程跟不上污染物排放的增長，從而造成環境污染愈演愈烈的根本原因。但廣義的城市經營不僅立足于將經營的中心放在提高處理污染的效率上，而且還更多的關注控制污染的機會成本，如資源和能源的浪費、人財物的浪費和城市生態系統效能的衰退等，進而提高資源生產力(ResourceProductivity)。正是在這一層次上，城市生態保護與城市競爭力是完全一致的。

城市經營、規劃調控與城市競爭力的培育

從實際情況看，城市經營、規劃調控與城市競爭力之間的關系存在五個方面的問題：

1、政府的有限理性與發展機遇的不確定性。

當前，影響城市競爭力的因素和發展機遇的不確定性越來越大，主要表現在：意識變化越來越快捷，二是資源越來越虛擬化，三是信息分布越來越不均衡。

2、城市政府的投資能力與可利用資源的有限性。

有專家描述競爭力指標有30多個，但有兩個指標是不可缺少的，這就是投入和效益。在城市相互競爭的過程中，誰在基礎設施上先行，誰就奠定了競爭力的基礎，所以每個城市都爭相擴大投資力度，都希望能大量舉債經營。這就要求每個地方政府在經營城市中實行有效的開源節流。怎樣才能節流呢?一是政府要縮短戰線，降低投資成本；二是在城市基礎設施、公共品提供領域，要降低門檻，大量地讓民營經濟來提供。

3、經營規模與競爭活力。

競爭活力與規模經濟是一對矛盾，到底孰先孰后?有人主張競爭是最主要的，有人主張規模經濟是最主要的，這個被稱之為“馬歇爾沖突”的爭論持續了40年，至今在政府直接經營的煤氣、電力、自來水、公共交通、通訊、教育、衛生等領域還繼續存在。要在規模與競爭之間找到一個兩全其美的平衡點，就必須做好以下兩方面工作：一是要對政府直接經營的城市基礎設施或公共品作一些限制。要把它們分成自然壟斷、準公共品生產和一般性的競爭產品，真正屬于自然壟斷的、純粹的公共品是越來越少了。二是要對政府間接經營層次的國有經濟實行有進有退。對自然壟斷領域，國有經濟要進入，對一般競爭性領域，國有經濟要退出。

4、經營者的近期收益與城市可持續競爭能力

現在，經營主體出現了分散化、企業化和收益短期化趨勢。短期化不僅發生在企業，而且也發生在政府。主要表現在：一是政府領導任期太短，變動過大；二是片面追求經營成本；三是經營的分散化，許多設施不配套。解決這些問題的對策：一是規劃權特別是土地出讓權，集中與分散應有機結合；二是在城市邊緣劃出若干個生態敏感區或文化遺產敏感區，對這些區域應從嚴進行規劃審批管理。三是改善城市形象，整治道路、河道和入城口，拆除違法建筑。四是大規模的實施城市綠化。

5、經營方略的趨同性與城市資源集聚的有機性

懷著“一年一個樣、三年大變樣”的“雄心壯志”，各個城市的建設往往都按照一種文化模式、一套設計風格操作，這就不可能造就城市建筑風格的多樣性，給人似曾相識的感覺。更重要的是破壞了城市資源集聚的有機性。如何實行資源的有機性?一是要按照知識經濟時代資源的有機集聚來規劃設計城市；二要保護城市的老城；三是淡化分區規劃，倡導適度混合區。

綜上所述，城市定位理論和城市經營都是提升城市競爭力的重要方面，二者缺一不可，而且互相作用。一個好的城市定位，有特色優勢的城市定位本身就是一種出色的城市經營。所以，要提升城市的競爭力，尤其是要提升我國城市在國際上的競爭力，必須改革城市規劃編制和管理思路，使城市對未來機遇捕捉能力不斷提高。正如偉大的科學家巴斯德所說的“機遇垂青于有準備的頭腦”那樣，21世紀的經濟發展機遇只會偏愛那些在城市規劃建設和管理上善于創新的城市。