金融機(jī)構(gòu)反洗錢問題透視

紀(jì)瑞樸

20世紀(jì)80年代以來，洗錢犯罪日益猖獗并在世界范圍內(nèi)迅速蔓延，洗錢犯罪的觸角無所不及，手段無所不用。源源不斷的黑錢贓款經(jīng)過有組織有計(jì)劃的清洗后披上了合法的外衣，融入并腐蝕健康的國民經(jīng)濟(jì)體系。據(jù)估計(jì)，全球每年洗錢的數(shù)額觸目驚心，約占世界各國GDP總和的2％～5％，我國每年也有2000億元人民幣左右。世界各國的實(shí)踐證明，現(xiàn)代金融體系已成為洗錢的主渠道，洗錢者主要通過金融系統(tǒng)進(jìn)行洗錢犯罪活動(dòng)，金融系統(tǒng)始終處于反洗錢斗爭的最前沿。因此，充分發(fā)揮金融系統(tǒng)的反洗錢主力軍作用，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的反洗錢防線，顯得至關(guān)重要。

當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作中的突出問題

“9．11”事件之后，國際社會(huì)紛紛成立反洗錢體系，希冀從經(jīng)濟(jì)源頭上打擊恐怖主義。我國也不例外，而且反映十分迅速。2001年10月，中國人民銀行專門成立了一個(gè)反洗錢領(lǐng)導(dǎo)小組；2002年4月，公安部在經(jīng)濟(jì)犯罪偵察局內(nèi)部專門設(shè)立了洗錢犯罪偵察處；2002年7月，中國人民銀行支付交易監(jiān)測處和反洗錢工作處掛牌，并成立了由有關(guān)司局參加的反洗錢工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門辦公室，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織、指導(dǎo)反洗錢工作，這一陣容構(gòu)成了我國銀行業(yè)反洗錢組織機(jī)構(gòu)的框架，標(biāo)志著中國正式拉開了反洗錢大戰(zhàn)的帷幕；2003年1月，中國人民銀行連續(xù)頒布了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》（以下簡稱“一規(guī)兩法”）等三項(xiàng)法規(guī)，并于2003年3月1日起施行。至此，我國關(guān)于反洗錢工作的機(jī)構(gòu)和法律體系已基本完善，由多個(gè)政府部門共同參與的反洗錢工作全面啟動(dòng)。但是，我國反洗錢工作畢竟處于起步階段，基層金融機(jī)構(gòu)在工作開展中仍然面臨一些法律、技術(shù)、機(jī)制、管理方面的難題，亟待研究解決。

（一）反洗錢與商業(yè)銀行片面追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)相悖，導(dǎo)致銀行反洗錢的積極性不高

首先，反洗錢體系的建立需要商業(yè)銀行投入較大的成本，但并不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，與銀行所追求的利潤最大化目標(biāo)相悖，從而使銀行對(duì)反洗錢工作缺乏動(dòng)力。其次，商業(yè)銀行之間競爭日趨激烈，強(qiáng)化反洗錢可能造成市場、客戶和存款的流失，導(dǎo)致部分基層商業(yè)銀行一葉障目，過分注重反洗錢給銀行經(jīng)營及個(gè)體利益帶來的負(fù)面影響，故意放松對(duì)反洗錢規(guī)定的執(zhí)行。三是責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。反洗錢不僅會(huì)增加一線員工的工作量，而且若對(duì)洗錢行為判斷不準(zhǔn)，工作人員還要承擔(dān)一定的責(zé)任，工作壓力加大。但是目前的有關(guān)制度對(duì)反洗錢工作有成效的商業(yè)銀行及其員工的獎(jiǎng)勵(lì)問題卻無任何規(guī)定，銀行擔(dān)心干得越多，成本越高，甚至對(duì)反洗錢工作產(chǎn)生抵觸情緒。

（二）反洗錢監(jiān)管技術(shù)落后，影響了反洗錢工作質(zhì)量

首先，作為金融機(jī)構(gòu)，對(duì)大額和可疑支付交易的識(shí)別主要依靠臨柜人員的主觀分析和判斷，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍，交易資金流量大、流速快、類別繁雜的情況下，難以嚴(yán)格按照“一規(guī)兩法”中列舉的數(shù)十項(xiàng)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行甄別篩選，錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象在所難免。其次，對(duì)大額和可疑支付交易的登記、統(tǒng)計(jì)、匯總、報(bào)送主要依靠紙質(zhì)材料，傳遞速度慢，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性差，降低了反洗錢的有效性。三是中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢的執(zhí)法檢查，主要依靠現(xiàn)場檢查，非現(xiàn)場監(jiān)管不足，無法對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作有效監(jiān)控。

（三）反洗錢合作機(jī)制運(yùn)行跛腳，對(duì)洗錢活動(dòng)的調(diào)查取證困難重重

反洗錢是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，金融機(jī)構(gòu)雖處于核心地位，但若無司法部門和財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)等多家政府部門的通力合作將難以奏效。但從實(shí)際情況看，反洗錢工作的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制十分缺乏，金融機(jī)構(gòu)與財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)等政府部門在反洗錢層面上的溝通、協(xié)調(diào)、配合的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，即使在金融系統(tǒng)內(nèi)部，由于各部門的利益驅(qū)動(dòng)、信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)之間反洗錢的協(xié)調(diào)、互動(dòng)關(guān)系也將是一個(gè)長期的過程。

（四）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部銜接機(jī)制不暢，反洗錢體系亟待完善

首先，反洗錢內(nèi)控制度較為欠缺，使反洗錢工作失去了操作規(guī)范。其次，反洗錢報(bào)表統(tǒng)計(jì)手工操作，與銀行業(yè)務(wù)操作、會(huì)計(jì)處理相分離，使反洗錢統(tǒng)計(jì)人員缺乏對(duì)客戶背景和可疑支付交易背景的了解，信息采集難度加大，情報(bào)交流渠道不暢。三是銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的臨柜人員反洗錢專業(yè)技能參差不齊，對(duì)相關(guān)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)理解不透，報(bào)告的流轉(zhuǎn)程序不清，成為反洗錢工作的瓶頸制約。

（五）會(huì)計(jì)核算體系和模式的變革，增加了反洗錢工作的難度

隨著科技手段的廣泛應(yīng)用，金融業(yè)的會(huì)計(jì)核算體系和核算模式發(fā)生了翻天覆地的變化，通存通兌、數(shù)據(jù)集中、網(wǎng)上支付等早已不是什么新名詞，傳統(tǒng)的手工操作的會(huì)計(jì)時(shí)代早已成為歷史。目前，金融業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)通信和計(jì)算機(jī)自動(dòng)完成賬務(wù)處理，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的數(shù)據(jù)集中、賬戶集中和事后監(jiān)督集中已成為一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流，在實(shí)行票據(jù)截留，只需確認(rèn)電子信息就可輕松完成賬務(wù)核算的情況下，即使是銀行一線人員所掌握的支付交易信息也十分有限，根本無法對(duì)每筆支付交易進(jìn)行分析和判斷，很容易給洗錢犯罪分子以可乘之機(jī)。

（六）反洗錢法規(guī)的效力不高，且與有關(guān)法律相沖突

《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)為存款人保密，對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，有權(quán)拒絕任何單位和個(gè)人查詢、凍結(jié)和扣劃，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)單位存款，有權(quán)拒絕任何單位和個(gè)人查詢，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。由于《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》等規(guī)定屬于部門規(guī)章，法律效力低，且反洗錢規(guī)定中的某些條款與《商業(yè)銀行法》規(guī)定的保密原則相沖突，勢必會(huì)妨礙反洗錢工作的順利開展。

（七）反洗錢專業(yè)人才奇缺，對(duì)可疑支付交易的界定困難

目前，針對(duì)洗錢犯罪借助各類支付工具，在異地異行甚至境內(nèi)外頻繁進(jìn)行資金運(yùn)作、專業(yè)化程度很強(qiáng)的犯罪活動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏反洗錢專業(yè)人才。特別是一線工作人員，對(duì)洗錢犯罪案例接觸得很少，普遍缺乏反洗錢工作經(jīng)驗(yàn)，即使發(fā)現(xiàn)了一些涉嫌洗錢的可疑支付交易，往往因?yàn)殡y以界定而作罷，直接影響了反洗錢工作的開展。

加強(qiáng)反洗錢工作策略的選擇

（一）完善反洗錢法律法規(guī)，為金融機(jī)構(gòu)反洗錢提供制度保障

反洗錢工作開展較好的國家，一般都有專門的反洗錢法律，如美國《反洗錢法》、日本《反洗錢法》、瑞士《反洗錢詐騙法》等。雖然今年初人民銀行出臺(tái)了“一規(guī)兩法”，但這只是部門規(guī)章，只對(duì)銀行系統(tǒng)有約束力，調(diào)整范圍具有局限性。所以應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際，對(duì)《刑法》中關(guān)于洗錢罪的條文予以整合，擴(kuò)充內(nèi)容，擬定專門的《反洗錢法》。這部法律應(yīng)明確我國反洗錢的定義，確立國家反洗錢機(jī)關(guān)及其地位、任務(wù)、職能配置，國家司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和其他組織、公民在反洗錢工作中的責(zé)任和義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)存款保密設(shè)限等問題。以便形成以反洗錢法為核心，以刑法、行政法規(guī)、行政規(guī)章為補(bǔ)充的多層次、完善的反洗錢法律法規(guī)體系。

（二）建立健全金融機(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)控管理制度和責(zé)任制，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性

金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步完善反洗錢的法規(guī)體系，盡快制定統(tǒng)一的、切實(shí)可行的反洗錢操作細(xì)則，對(duì)具體的條款盡可能細(xì)化，以利于基層金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法規(guī)過程中能準(zhǔn)確把握政策尺度，提高工作質(zhì)量。要完善反洗錢的組織體系，合理分工，明確責(zé)任，理順各職能部門的關(guān)系，對(duì)各職能部門的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行細(xì)分，充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門的優(yōu)勢。要整合內(nèi)部規(guī)章和操作流程，加強(qiáng)部門協(xié)作，建立事中控制與事后監(jiān)督相結(jié)合的防范體系。反洗錢工作要與存款實(shí)名制、銀行賬戶管理、大額現(xiàn)金管理、支付結(jié)算管理、信貸登記咨詢管理以及外匯賬戶管理、外債登記、進(jìn)出口外匯核銷等緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要引入利益機(jī)制，改變目前反洗錢的成本和收益失衡的現(xiàn)狀，充分調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性。要對(duì)反洗錢卓有成效的商業(yè)銀行或其他部門予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，商業(yè)銀行內(nèi)部對(duì)防范和打擊洗錢犯罪有功的個(gè)人也要予以一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）構(gòu)筑切實(shí)有效的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成打擊洗錢犯罪的合力

打擊洗錢犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)金融安全，是社會(huì)各部門應(yīng)承擔(dān)的共同責(zé)任，在此項(xiàng)工作中，社會(huì)各部門都應(yīng)依據(jù)各自的職責(zé)而有所為。人民銀行應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的反洗錢情況，監(jiān)測分析交易報(bào)告，協(xié)助司法機(jī)關(guān)偵破洗錢案件；工商機(jī)關(guān)應(yīng)審查公司注冊(cè)申請(qǐng)，杜絕洗錢者通過注冊(cè)空殼公司轉(zhuǎn)移黑錢；稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加大稅務(wù)稽查，并從中發(fā)現(xiàn)違法資金的流向等；司法部門應(yīng)加強(qiáng)立案、偵察和審判工作，加大打擊洗錢犯罪的力度等。

要盡快建立社會(huì)各部門之間的交流、協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，比如建立反洗錢聯(lián)席會(huì)議制度。該會(huì)議應(yīng)由金融、公安、財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、司法等部門負(fù)責(zé)人定期參加，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、討論、研究和制定反洗錢的戰(zhàn)略和政策，磋商有關(guān)反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強(qiáng)有力的部門分工合作的反洗錢機(jī)制。

（四）加快開發(fā)信息智能化監(jiān)測軟件，提升反洗錢技術(shù)條件

人民銀行應(yīng)加快本外幣收付系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一銀行本外幣賬戶管理系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上開發(fā)信息智能化監(jiān)測軟件，與銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)鏈接，建立銀行大額和可疑外匯資金監(jiān)控平臺(tái)，以提高反洗錢的技術(shù)手段。同時(shí)還可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立我國銀行系統(tǒng)反洗錢情報(bào)收集和分析中心，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，與全國銀行、其他金融機(jī)構(gòu)以及各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)。該中心的職能是分析、研究和整理金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門報(bào)送的大額和可疑交易，利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)找出任何看似毫無聯(lián)系的工商企業(yè)與銀行賬戶之間的內(nèi)在聯(lián)系或洗錢線索，對(duì)有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報(bào)告。該中心應(yīng)設(shè)在負(fù)有反洗錢組織協(xié)調(diào)職能的人民銀行。

（五）改革現(xiàn)金管理制度，堵塞利用現(xiàn)金洗錢的通道

一般來講，犯罪分子的違法所得，其初始形態(tài)往往表現(xiàn)為現(xiàn)金，犯罪分子洗錢的目的就是對(duì)其非法獲得的現(xiàn)金來源進(jìn)行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關(guān)鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現(xiàn)金來源的通道，規(guī)范現(xiàn)金管理，盡量不用現(xiàn)金或者少用現(xiàn)金。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)貨幣化程度的不斷提高，已實(shí)施10年有余的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)盡快修訂《現(xiàn)金管理暫行條例》，將自然人納入現(xiàn)金管理的范疇，將非銀行系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金納入現(xiàn)金管理范圍。加強(qiáng)存取現(xiàn)金的管理，鼓勵(lì)單位和自然人通過轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式支付交易款項(xiàng)。應(yīng)按照國際慣例建立從賬戶提取現(xiàn)金收費(fèi)制度，包括大額現(xiàn)金提取收費(fèi)和預(yù)約制度。通過以上現(xiàn)金管理改革，規(guī)范單位和自然人現(xiàn)金收支、存取行為，在保證合理的現(xiàn)金需要的基礎(chǔ)上，限制或控制不合理的現(xiàn)金使用，防止利用現(xiàn)金從事洗錢活動(dòng)的發(fā)生。

（六）加強(qiáng)反洗錢培訓(xùn)，切實(shí)提高銀行員工反洗錢的自覺性和業(yè)務(wù)水平

為做好銀行業(yè)反洗錢工作，必須切實(shí)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，特別是要使重點(diǎn)崗位的業(yè)務(wù)人員具有高度的反洗錢意識(shí)和熟練的反洗錢技能。員工要真正掌握有關(guān)反洗錢操作程序、可疑資金的識(shí)別和分析、遇情處理等知識(shí)，熟悉有關(guān)反洗錢方面的規(guī)定、反洗錢操作規(guī)程，以及發(fā)現(xiàn)和處理可疑交易的措施辦法。切實(shí)有效地防范洗錢犯罪在銀行發(fā)生，保障金融資產(chǎn)的安全。