存款保險制度重在細節

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在原則性的框架被通過后，細節問題將決定中國存款保險制度能否適時推出、順利實施。

國際經驗表明，存款保險這樣的制度設計是由危柳催生的。2004年，以“德隆系”為代表的證券公司、信托公司的倒閉以及受其影響的部分中小商業銀行出現的危機，嚴重影響著金融體系的穩定，特別是不少自然人的利益，剛被新的《中國人民銀行法》賦予維持金融穩定職責的中央銀行自然是忙于救火。中央銀行對這些事實上受民營資本控制的金融機構的自然人債權全面買單的做法，既引發了很大的道德風險，同時也缺乏法理上的基礎，由此產生了較大爭議。于是，盼望存款保險制度盡快出臺的呼聲此時就顯得極為迫切了。

不久前，央行即將推出金融機構退出條例的消息更是為存款保險制度的建立作了一個很好的注解。近日，中國人民銀行的專家與美國聯邦存款保險公司的專家進行了更為詳盡的研討，似乎一切都比預想來得要快。

顯然，我們現在要討論的已經不是要不要存款保險制度的問題了，而是如何來設計中國的存款保險制度，雖然原則性的框架被通過，但在許多細節問題上還遠未達成共識。“魔鬼往往存在于細節中。”即使在美國這樣一個監管制度比較健全、各項條件都比較好的國家，單一費率引發的道德風險還是導致了大量儲蓄貸款機構的倒閉，致使美國聯邦儲蓄與貸款保險公司(FSLIC)因清償力不足而被撤銷。

承保范圍

關于存款保險承保的范圍，IMF認為這取決于存款保險的目標，如果目標是維持金融穩定，那么存款保險體系的會員應該包括商人銀行、商業銀行和財務公司；如果目標是保護小額存款人，那么會員應該包括商業銀行、財務公司、信貸聯合體和合作銀行。實際上，在我國存款保險建立的初期，在資金有限和缺乏經驗的情況下，其首要目標也只能是保護小額存款人。因此，國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村合作銀行和農村信用社在理論上都應該是存款保險體系的成員。但是，采取這種方式的問題也是顯而易見的。

雖然四大國有商業銀行正在進行的改制意味著它們將失去政府的隱含擔保，但“大而不倒”的銀行界鐵律似乎還在發揮作用，短期內它們仍無破產之虞，由于它們吸收的存款占存款總量的比重非常大，這意味著它們需要繳納高額保費并將在存款保險體系中扮演救濟者的角色。盡管有些不情愿，但是它們仍會接受這種制度，因為在別的銀行有存款保險的情況下，國有銀行選擇不加入銀行存款保險體系，則有可能面臨國有銀行存款流失的局面。至于保費負擔問題，按照目前幾家國有商業銀行的資產規模并參照國外的費率水平，只要將每家銀行每年的保費控制在幾億元左右，這個負擔對于每年盈利數百億的銀行來說就算不上多么沉重。

股份制商業銀行的資產質量較好，體制靈活，預計會為存款保險做出真正的貢獻。城市商業銀行和農村信用社的情況相對復雜。目前我國大多數城市商業銀行的資產質量較差，在經營上也受當地政府的影響，而農村信用社的管理和財務混亂則是一個老問題。這兩類金融機構如果不加入存款保險，就增大了存款人遭受損失的可能性，有違當初設計存款保險制度的初衷；如果加入，首先就面臨信息披露的問題，真實信息的披露可能會引發存款人的恐慌；其次，它們將背上沉重的保費包袱。在加入存款保險之后，當地政府對地方金融機構的隱性擔保將隨之淡化，但前者對后者的干預卻不會因此而減少，這是地方金融機構需要處理的另一個難題。曾經有人提議建立單獨的農村信用社存款保險公司，但有研究認為這么做將無法籌集到足夠的保險基金，因而并不可行；同理，設立單獨的城市商業銀行存款保險公司也是不可取的。

面對這樣的兩難境地，是否可以考慮分步驟推進我國存款保險體系的建設，最終達到包含以上所有類型金融機構的目標?也就是說，可以先建立只包括國有商業銀行和股份制商業銀行的存款保險，等監管比較成熟、城市商業銀行的治理結構比較合理以及農村信用社改革完成之后，再選擇合適的時機將存款保險的范圍擴大到后兩類機構。總之，一個統一的存款保險體系有利于防止逆向選擇問題，也有利于促進參加機構之間的互相監督，更好的保護存款人的利益。

保險限額與保險費率

保險限額是指存款保險在銀行發生支付困難時對某一限額以下的存款予以全額賠付。它決定了對存款人的保護力度，也是道德風險大小的重要的決定因素。要確定合理的存款保險限額，首先要徹底實施存款實名制，然后對存款賬戶情況進行統計，根據賬戶余額的分布情況和居民收入及儲蓄增長預測，然后才能確定合理的保護程度以及保險限額。而且根據美國的經驗，建議應將其指數化，釘住CPI，每隔幾年會商或評估一次是否需要進行適當的調整。

有研究認為，在所有金融機構都參加的存款保險體系中，要設定一個讓各方都滿意的保險限額是非常困難的，低風險的銀行不希望限額太高，高風險的銀行卻希望限額越高越好，因此，讓金融機構在一定程度內可以自主選擇保險限額，這么做的好處是可以允許銀行根據自身的風險狀況選擇合理的保費負擔水平。但是，一旦有了存款保險作為保障，存款人的必然選擇就是將存款存放在提供較高限額的銀行，其結果就是風險狀況越差的銀行反而吸收到越多的存款，銀行體系發生危機的可能性被放大了，單個銀行和存款人的理性選擇導致銀行體系一種非理性的結果。在這個問題上，有兩種做法：一種是追求效率，另一種是犧牲效率以確保穩定。既然我國建立存款保險的目的是為了保護存款人，那么就應該選擇后一種做法，至少在成立之初應該如此，在保證穩定的基礎上再追求效率。

保險費率分為固定費率和風險調節費率，毫無疑問，我國應該選擇風險調節費率。但問題的關鍵在于如何確定成員機構的風險水平。FDIC的做法是根據資本充足率和CAMEL評級將成員機構分為7類，征收不同水平的保險費率。我國目前還只宣布要對股份制商業銀行進行評級，但是否已經進入實際操作程序尚不可知，對其他金融機構則還沒有類似的評級計劃。因此，可以考慮設計一套包括資本充足率、資產質量、內部控制和盈利前景在內的指標體系，根據指標值測算成員機構的風險水平。

是否賦予存款保險機構監管職能

不管是采用何種組織模式，賦予存款保險機構的監管職能是防范道德風險的有效做法，被大多數經濟體所采用，實踐證明，這樣有利于形成監管競爭與互補的局面，從而達到有效監管的目的。只不過，存款保險機構要與監管機構的監管側重點有所區別。其基本職能應該包括：制定保險政策，收取保險費及理賠，對銀行的資產負債實施監管，監督投保銀行按時提交報告和統計，檢查投保機構的經營風險，有權取消經營不善和非法經營者的投保人資格，對問題銀行實施兼并、收購和救助等。

存款保險機構作為整個金融穩定體系的一部分，有必要保持自身相對的獨立性和權威性。但是，我們應當看到僅靠存款保險制度并不能維護金融體系的穩定，作為金融安全網的一部分，它必須審慎監管以及與中央銀行的最后貸款人職能緊密結合起來，才能發揮應有的作用。存款保險機構應和人民銀行、銀監會及相關部門密切合作，其他部門有義務為其提供相應的信息資料。

實施存款保險制度的前提條件包括銀行業的整體狀況較好、健全的監管體系、良好的信用環境等等，否則，存款保險制度的負作用就會顯現無疑。