勢在必行的存款保險制度

Impending DepOSit lnSUranCe SCheme in China

編者按：作為金融安全網的重要組成部分，存款保險制度對于保護存款人利益、維護金融穩定具有重要的意義。兩年多以前，本刊曾以存款保險制度為題作了一期主題文章，呼吁建立中國的存款保險制度。近來，中國人民銀行正在組織存款保險制度的規劃設計工作，由此中國存款保險制度的建立正在破題。為此，我們組織了一組文章。特別地，刊發中國人民銀行研究局易誠研究員撰寫的文章，該文就建立我國存款保險制度的意義和有關制度設計等方面的具體問題發表了自己的看法。

無論從金融安全網絡建設的國際經驗，還是從我國金融機構市場退出機制的現狀和銀行業未來發展的要求來看，都有必要盡快建立存款保險制度，形成符合我國國情的金融穩定機制，及時對出現嚴重問題、瀕于破產或破產的金融機構進行處置。目前，中央銀行會同有關部門，正就我國存款保險制度建設涉及的法規、管理模式等進行深入研究。

國際實踐

存款保險的目的

無論在發達國家還是發展中國家，個別銀行出現流動性問題甚至發生倒閉，都是不可避免的事情。這是由銀行業的資產負債特點所決定的。因此，對銀行進行救助或對倒閉銀行的處置是各國政府都必須面對的問題。對經營失敗的銀行，最簡單直接的處置辦法就是破產清算，由股東、存款人來承擔破產損失，無需動用政府的財政資金貼，納稅人幾乎不用付出任何代價。這既符合優勝劣汰的市場原則，又可以提高監管的效率，防范因政府財政性救助而引起的道德風險。然而，由于銀行存款、同業拆借等業務所具有的公共性、外部性特征，決定了銀行風險極易在行業之間相互傳導，產生共振，銀行的倒閉會引起社會公眾信心危機，進而會沖擊金融體系和經濟體系，給整個社會帶來嚴重的負面影響。所以大多數國家的銀行監管機構都不會對銀行倒閉坐視不管。

建立存款保險制度，由成員銀行分擔個別機構經營失敗風險，是國際上比較通行的做法。目前有67個國家和地區先后建立了存款保險體系，主要發達國家都有比較完善的存款保險制度。這些國家多年的實踐證明，良好的存款保險制度，在提高公眾對金融機構的信心、形成有效的市場退出機制、減輕政府負擔、降低金融風險、維護金融安全等方面發揮了巨大作用。存款保險制度與金融監管當局的審慎監管以及中央銀行的最后貸款人功能共同構成金融安全網的三大要素。

由于經濟體制、金融體制、法律體系和經濟發展水平不同，世界各國存款保險制度存在差異，但是其基本目標卻是相同的：一是保護存款人尤其是中小存款人利益；二是建立對出現嚴重問題瀕于倒閉的銀行進行處置的合理程序；三是提高公眾對銀行業的信心，保證銀行體系的穩定。

存款保險最佳實踐

存款保險制度最早出現在19世紀，1993年美國聯邦存款保險公司的建立確立了現代存款保險制度的基本模式。自問世以來，存款保險制度便處于不斷完善之中。實踐表明，設計良好的存款保險制度應該是一種激勵兼容型機制，也就是通過制度環節的設計來形成各種合理的激勵機制，以促進存款保險制度所涉各方良性發展，從而達到維護金融穩定的目的。此外，為使存款保險有效地促進金融體系的穩定，還必須依靠監管當局的審慎監管、銀行穩健的財務制度和信息披露體系以及行之有效的法律法規作為強大支持。

國際最佳實踐經驗表明：有效的存款保險制度首先應具有足夠的社會公眾信任度。因此，存款保險制度必須以法律的形式予以明確規定，以作為存款保險得以實施的重要保證。同時，存款保險機構所代表的應是存款人和納稅人的利益，擁有足夠的透明度，以增強公眾信任度。此外，存款保險機構還應具備充足的資金來源以及特別融資的權利，保證在需要時保險基金足夠賠付存款人和承擔處置有問題機構的成本。在機構設置上，由于存款保險與最后貸款人和銀行監管者的作用不同，因此應設立獨立(或相對獨立)的存款保險機構，專門行使存款保險的職能，以避免受其他行政因素的影響。同時，為更有效地履行職能，存款保險機構必須與金融安全網的其他參與者緊密合作，共享信息資源。

IMF對各國存款保險現狀調查顯示，設計良好的存款保險制度一般具備以下特征：

1．采用強制型的存款保險制度。自愿型的存款保險制度容易引發逆向選擇問題。因此，在目前建立了存款保險制度的國家和地區中，80％采用強制型存款保險制度，一些實行自愿型存款保險的國家也正逐步向強制型制度轉變。

2．實行風險差別費率制度。這種費率制度是指投保成員銀行按照自身不同的風險等級，以不同費率，繳納不同金額的保費。單一費率制度計算方法簡單，易于管理，而按照風險評級制定的風險差別費率制度則更能準確反映銀行面臨風險的狀況，使風險與收益相匹配，從而有效防范道德風險，約束銀行的風險行為，督促銀行審慎經營。

3．合理的保險范圍和較低的賠付標準。在確定保險范圍的時候，通常將部分存款排除在外，以有效提高市場約束，降低道德風險。這些存款包括銀行同業存款、政府存款、專業投資者存款(如共同基金)、銀行所有者和經營者存款等。有的國家還采取存款人與存款保險機構共同保險的方式，也就是說，保險機構按照一定比例對存款人進行賠付，使雙方共同承擔風險損失，以增強存款人對銀行進行監督的激勵。保險賠付的最高標準一般按照人均GDP的倍數來確定，國際貨幣基金組織推薦的標準為3倍。另一個在國際上比較認同的賠付標準是使90％的存款人得到全額賠付。賠付標準的制定應當做到在保護存款人利益的同時，將標準降到最低，以有效防止道德風險產生。

4．及時處置問題銀行和賠付存款人。建立存款保險的目的是為了增強公眾對體系的信心，因此無論對有問題機構的處置，還是對存款人的賠付，都必須做到迅速、及時。

中國需要存款保險制度

建立存款保險制度的必要性

從近幾年我國金融機構市場退出的實踐看，國家事實上承擔了對銀行存款的保險責任。在對金融機構實施市場退出的過程中，中央銀行和地方政府承擔退出機構的債務清償；對個人債務實行全額償付；機構債權人只能參與退出機構支付個人債務之后的剩余財產清盤。這種做法對保護個人利益、維護社會穩定曾起過一定的積極作用。但隨著經濟金融改革的不斷推進，其嚴重弊端也不斷暴露出來，必須盡快轉變。

1．國家動用財政資金全額補償金融機構的個人債務缺乏公平公正，會引發巨大的道德風險，易于鼓勵或誘發金融機構的惡意經營。

對個人儲蓄存款優先償付，沒有體現對債權人的公平原則。《商業銀行法》第七十一條規定“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息”。《金融機構撤銷條例》第二十三條規定“被撤銷的金融機構清算財產，應當先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息”。這些規定使個人和機構債權人處于不公平的受償地位，而且也引發了一些名義為機構債但實質為個人債的糾紛，比如社保基金存款、職工互助儲蓄存款、村民征地款等。

從中國近幾年關閉的金融機構看，這些金融機構的清算資產均不足以全額清償個人債務。但國家為了保社會穩定，讓財政出資(地方政府向中央專項借款)或直接用中央銀行再貸款全額補償了個人債務的合法本息(其實許多債務是違規、非法的)，這不但不能提高債權人的風險意識，還迎合了他們的僥幸心理，使得人們不關心金融機構的經營狀況，不關心金融產品的合法合規性和風險度，無法增強市場對金融機構的約束力。

此外，國家出資全額補償個人債務，也鼓勵或誘發金融機構的惡意經營行為。有的金融機構在從事不正當經營活動造成大量虧損后，采取非法手段吸取資金，進一步進行賭博式經營，有的甚至有意掏空、轉移資產，化公為私，甚至在國家出面關閉、清盤時，偽造存款憑證，再次騙取國家資金補償。造成這一惡果的深層次的原因很多，但是國家最終補償兜底的思路難辭其咎。

2．建立存款保險制度是社會主義市場經濟的必然要求。

如果說在計劃經濟制度下，所有銀行歸國家所有，當其出現支付危機時，國家優先照顧個人有其合理性。目前，隨著市場經濟體制的逐步建立，金融機構股權的多元化，金融機構中外資、民營資本逐步增多。當這些機構發生支付危機時，由國家出面拿納稅人的錢去補償，無疑是一種角色錯位。通過建立顯性的存款保險制度，要求存款類金融機構都繳納保費，用這些資金來救助出問題的個別金融機構，是比較合理的，也將大大緩解政府的壓力。

另一方面，在社會主義市場經濟條件下，市場約束力與外部監管同樣非常重要，而國家補償從根本上削弱了市場約束作用的發揮。取消國家補償、建立市場化的有限補償機制，必然促使居民、企業、各類社團增強風險意識，主動判斷金融機構的風險程度，并加以慎重選擇，充分發揮市場約束作用。同時，根據金融機構風險程度的高低，設置不同的保險費率。風險越大，破產概率越高，保費就越高；經營狀況越好，抗風險能力越強，保費就越低。由此形成正向的激勵機制，也可起到輔助風險監管的作用。

3．建立存款保險制度是我國金融改革的需要。

目前，農村信用社改革已在八個省市試點的基礎上擴大至其他21個省份。從試點情況看，改革后的農村信用社，產權模式有合作制、股份合作制和股份制；新注資本多來自農民、個體工商戶和私營企業等民間主體。改革全面推開后，農村信用社法人機構數仍將保持在一萬余家。由于信用風險、內控機制和監管手段等因素，農村信用社出現倒閉肯定是不可避免的。在這種情況下，農村信用社因經營不善無法償付債務時，地方政府不可能用財政資金“兜底”，中央銀行也不可能用“再貸款”償付農村信用社的債務，建立存款保險是必然的制度安排。對于擬實施或正在實施股份制改造的四大國有商業銀行，國家應當依出資額承擔有限責任，不宜再由國家信用對存款做全額擔保，將它們納入存款保險體系也是較好的制度安排。

4．建立存款保險制度是實施新《企業破產法》的必然要求。

過去，我國金融機構的市場退出多采取行政關閉的方式。該方式使政府成為矛盾的焦點，個人債務是否全額償付、機構債務償還比例等問題無法可依，難以妥善抉擇。個人債權人往往要價過高，機構債權人又要求平等的償債權利，造成關閉過程漫長，矛盾重重，影響了社會穩定和社會公平。建立市場化的風險補償機制，完善法律法規，確立明確的補償規則，使金融機構的市場退出更多地采取破產的方式，減少行政關閉方式，是金融業健康發展的方向。新的《企業破產法》已于2004年6月進入一審。審議中的《企業破產法》將所有商業銀行和其他金融企業納入調整范圍。因此，應當加快存款保險制度的建立，使之與新的企業破產法相配套。

建立存款保險制度的可行性

從建立存款保險制度國家的成功實踐來看，良好的外部環境，如發達的社會信用、健全的金融體系、有效的金融監管等是存款保險體系有效發揮作用的基礎。目前，我國建立存款保險制度的外部條件已初步具備。

1．金融改革的深化為建立存款保險制度創造了微觀基礎。

國有商業銀行開始實施股份制改造，農村信用社改革試點全面鋪開，其他商業銀行也在深化產權制度改革和加強內部管理，風險控制和自我約束機制正在逐步完善，將形成以國有商業銀行為主體，其他銀行類金融機構并存，功能齊全、形式多樣、分工協作、互為補充的多層次機構體系。這些銀行類金融機構的股權趨于多元化，歷史包袱已經摘除，在金融市場上是相互獨立的競爭主體，優勝劣汰的規律已經顯現，銀行不倒閉的神話已被打破，社會公眾的金融風險意識已經明顯增強。

2．金融監管進一步加強，成立了中國銀行業監督管理委員會，使存款保險體系能夠獲得制定完善的差別保費的依據。

3．建立存款保險可進一步促進外部條件的成熟。

與發達國家相比，盡管我國銀行業風險控制能力和監管水平還有差距，但從東歐轉軌國家的實踐看，這階段更需要存款保險制度，其建立未必需要等到外部條件完全具備。

4．國際經驗相對充分，可將負面影響降低到最小。

從一些國家的經驗看，存款保險制度的推出也有可能帶來負面影響。一是可能引發“存款搬家”，二是如果制度設計不當可能導致道德風險。

2002年，日本曾經因為取消對存款的全額保護而改為有限賠付制度，出現過存款由中小金融機構向大型金融集團、外資銀行和郵政儲蓄機構轉移的現象。究其原因主要是中小存款人對存款保險制度缺乏必要的了解，從而造成公眾信心下降。因此，在存款保險制度正式出臺之前，有關存款保險制度的宣傳解釋工作十分必要。要讓存款人對存款保險有充分了解，并且把握好存款保險制度出臺的有利時機。這樣就能穩定公眾信心，避免或最大程度地降低存款保險制度的推出對銀行體系可能產生的擾動。

設計不當的存款保險制度會通過降低存款保險制度參與者的激勵，削弱市場約束，引發道德風險、逆向選擇和代理問題。因此，在存款保險具體制度設計上應當力求做到：參加成員是強制性的，實行風險差別費率制度，并設置較低的保險額度，以避免引發道德風險和逆向選擇問題。我國存款保險的制度設計正是這樣做的。

設計不當的存款保險制度會通過降低存款保險制度參與者的激勵，削弱市場約束，引發道德風險、逆向選降和代理問題。

建立存款保險制度需解決的問題

建立存款保險計劃，設立存款保險基金

構建能夠維護金融安全與公眾信心、正向激勵機制相對完善、充分發揮市場約束作用的存款保險體系，建立相對獨立的存款保險公司，是我國金融安全網建設的長遠目標。但是，我國存款保險制度的建立不可能一蹴而就，應當分步進行。當前的首要目標是形成一個以市場原則為基礎的、規范的金融機構市場退出機制。主要任務是通過建立存款保險計劃、設立存款保險基金，初步形成存款保險制度的基礎性框架。待條件成熟再組建獨立的存款保險公司。

存款保險體系的資金來源一般由三部分構成：一是存款保險成員銀行繳納的保費；二是政府(財政)出資，三是中央銀行臨時再貸款。由于我國存款類金融機構歷史包袱重、盈利能力低，存款保險費率厘定又不能過高，并且保費只能逐年提取，因此，這部分資金的累積需要一個比較長的過程。目前我國中央財政負擔比較重，為存款保險基金所能提供的資金十分有限，而目前面臨市場退出的銀行類金融機構較多。為應對商業銀行當前面臨的風險，存款保險制度建立之初，如果財政出資有困難的話，可考慮由中央銀行先行用再貸款墊付，以后逐年由保費收入償還。比較可行的做法是：先制定并實施存款保險計劃，以中央銀行提供再貸款額度的方式來設立并運轉存款保險基金。

存款保險基金的決策機構可以采取基金理事會的形式。理事會基本職責包括：制定存款保險基金管理制度；決定存款保險基金日常管理機構設置和相應高級管理人員任免；審查存款保險費率調整；監督存款保險基金運作；決定存款保險償付范圍和補償限額；決定存款保險基金特別融資事項等。理事會下設常設機構，負責存款保險基金的日常管理。

存款保險基金管理機構也應具有風險監控職能，但監控重點在成員機構抵御風險沖擊的能力方面，主要關注風險指標；對成員機構風險費率檔次的確定和調整，必須依據監管部門(銀監會)對金融機構的風險評級(監管評級)。由于監控重點不同，存款保險基金管理機構和銀監會之間職能上的重復是有限的。如果信息共享和協調機制建立且運行正常，兩者之間還能形成監管上的互補，使監管重點更為突出。

明確存款保險范圍

從維護系統穩定和公平公正的原則出發，建議實行強制型存款保險制度，將所有吸收公眾存款的金融機構，包括國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用社、外資銀行在華營業性機構和郵政儲蓄都納入存款保險體系。

從國際實踐看，建立存款保險制度的國家和地區，絕大多數實行強制型存款保險。國際經驗表明，要求所有的儲蓄機構參加存款保險是保證存款保險體系成功的關鍵。從我國國情來看，我國目前事實上實行的是國家對個人實行全額償付的隱性存款保險制度，在隱性存款保險制度向顯性存款保險制度切換過程中，如不采用強制型，則會因面臨“逆向選擇”和“軟約束”問題而使計劃落空：風險低的機構嫌保費過高而不愿加入；高風險的機構即使不加入，一旦出現支付危機國家還得救助。因此，目前情況下實行強制型存款保險制度是我國的現實選擇。

從存款保險的資金范圍來看，應當既包括人民幣存款，也包括外幣存款，以及由商業銀行存管的證券投資者以個人名義開戶的客戶交易結算資金。但銀行同業存款、政府存款、非法存款、銀行所有者和經營者存款等應排除在存款保險范圍之外，以有效提高市場約束，降低道德風險。

實行差別存款保險費率

存款保險費率的確定方式有兩種：一種是單一費率方式，另一種是差別費率方式。差別費率方式就是存款保險機構根據成員銀行不同的風險等級，確定不同的存款保險費率檔次；成員銀行繳付存款保險費率的高低與反映其風險狀況的資本充足水平和監管評級掛鉤，資本充足率和監管評級越高，保險費率就越低反之亦然。鑒于目前我國不同類別銀行間風險差別較大，從公平原則和防范道德風險角度出發，應當實行差別費率。

對存款人實行有限償付

從國際經驗看，全額償付的最高標準一般按照一國人均GDP的倍數來確定，國際貨幣基金組織推薦的標準為3倍。另一個在國際上比較認同的償付標準是使90％的存款人得到全額償付。如果按人均GDP的3倍來計算，我國存款保險全額償付的最高限額不到3萬元人民幣。考慮到我國居民投資渠道單一，金融資產主要表現為銀行存款，為保護絕大多數中小存款人的利益，應以覆蓋面為主考慮償付限額，以使90％以上的存款人得到全額償付，具體金額可在存款分布情況調查結果的基礎上研究確定(初步估算，存款保險全額償付的最高限額設置為10萬元比較合適)。在限額償付時個人及機構債權人同等受償。對于超出全額償付最高限額的部分，按清算資產受償。

其他有關問題

1．加快制定《存款保險條例》，一旦存款保險制度正式出臺，即著手修改《商業銀行法》第七十一條，將其中的“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息”，改為“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，債權人以清算財產平等受償。參加存款保險制度的機構，其存款人按存款保險制度有關規定受償”。

2．明確地方政府的責任。農村信用社改革后，對農村信用社的管理責任交由省級人民政府，而存款保險制度要反映地方政府管理的有效性。為防止道德風險，在建立存款保險制度時應當明確農村信用社保費率是按省計算的。

3．建立一支高效精干的金融機構清理、清算專業隊伍，提高金融機構市場退出效率。

4．做好有關存款保險制度的宣傳解釋工作，防止因存款人對存款保險制度缺乏了解而引發“存款搬家”。

(作者單位：中國人民銀行研究局)