公務員“能級制”改革能否突破制度瓶頸

最近，全國國稅系統正推廣的公務員能級管理制度改革，此次改革始于幾年前的南京市地稅局試點。作為整個改革的一個步驟，湖北省枝江市國稅局不久前開展了“能級制”改革試點，引起外界特別是廣大公務員的關切。由南京市地稅局而至枝江市國稅局，“能級制”改革試點對公務員管理體制改革的“破冰”意義已逐漸凸顯出來。其堅持激勵保障與監督約束并重，堅持公開、平等、競爭、擇優共存的理念與《公務員法》精神的暗合，更使其成為時下各方關注的熱點。

公務員管理制度改革的原動力

自公務員制度產生以來，公務員便始終處在一種層級管理的組織構架中。為保證權力等級和職位秩序，與職務、級別相對應的職數通常呈現出頭尖腳寬的金字塔形狀。其中，高職務者享有高級別，工資報酬也相應較高，但是高職務者的數量是有限的。據統計，目前中國有公務員500萬人，其中只有8%的是副處級職務以上，92%的公務員職務層次都在科級以下，絕大多數公務員長期得不到晉升。

如果公務員只能依靠職務的提升來獲取更多的收入，這就必然帶來兩個直接后果：

一者，爭取職務而不是提高業績，成為公務員職業發展的頭等目標，由此，官場潛規則便會大行其道；二者，由于政府部門的領導職數比例很小，注定只有少部分人能晉升到領導職務，而多數人被排除在外。由于公務員的收入是與職務掛鉤的，這也意味著多數人的收入狀況處于一個較低的水平。長此以往，素質高、能力強的公務員會因自身價值貢獻得不到高收益而利用公共權力擴大“在職消費”，或者過度使用公共權力導致腐敗，抑或離開政府部門形成人才流失。

現有公務員制度的瓶頸和由此而造成的激勵機制的缺失等，無疑是“能級制”改革的原動力。

“能級制”改革破冰

從枝江市國稅局試點經驗來看，“能級制”改革主要內容包括以下幾個方面：

首先是劃分能力類別、能力范圍和能力等級。即根據履行崗位職責所需要的能力性質不同，將能力劃分為不同的類別；根據履行崗位職責所需要的能力，按照組織和個人雙重需要的原則，確認能力范圍；最后根據一定標準，把能力劃分為不同等級，簡稱為能級。按照改革方案，將國稅工作職位分為行政執法、專業技術和行政管理三類，三類職位從高至低設置能級一至七級。以枝江這樣的縣級市，最高的能級級別為三級，達到三級須具備的條件是：“取得能級四級滿4年、工作年限滿27年、大學專科及以上學歷，或任正科級職務，且具有良好的專業理論知識和實際工作經驗，熟練掌握本職崗位專業知識、政策法規和制度規定，工作成績突出。” 另外，“任副科級領導職務滿5年、任副科級非領導職務滿7年的，具有博士研究生學歷工作年限滿10年的，可以破格評定為能級三級。”方案特別強調，首次評級不受逐級評定條件的限制。

其次是組織能級測評。目前，能級測評采取兩種方式，考試或考核。在考試方式下，首先確定考試的知識點，再采用筆試和情景摸擬測試兩種方法進行考試。在考核方式下，采用組織考核、群眾民主測評和專業資格考核等3個方面。考試成績與考核成績綜合形成能力測評總分，作為能級評定的依據。

第三，確定能級津貼。不同能級的干部享受不同的能級津貼，高能級干部享受高津貼，低能級干部享受低津貼，不同能級之間的能級津貼差距不等，能級越高，能級之間的津貼差距越大。

第四，按能配置和考核公務員。從理論上說，對一般干部實行按能上崗，即根據崗位對能級類別和能級高低的要求，在結合干部意愿的基礎上配置符合要求的干部；對領導干部實行競爭上崗，即對空缺的領導職務規定相應的能級和其他要求，由符合條件的干部競爭，最終由組織確定合適人選。對于考核能力績效，同樣的工作水平應區別干部能級不同，適用不同的考核標準，對高能級干部應適用更高的考核標準，對低能級干部適用更低的考核標準。在實踐中，如何按能合理的配置和考核公務員，仍在進一步探索。

能級管理的新意

在媒體對枝江市國稅局試點的報道中，最吸引讀者眼球的兩個標題可能是“普通職工與局長同級”和“不‘升官’能‘升級’”。其實，這并不新鮮。在《國家公務員暫行條例》第十條的規定中，我們不難發現，科級正（副）職、主任（副主任）科員和科員的級別最高可同為九級，并且，在科員這一職務上，可實現由十四級至九級的提升。

然而，此次試點也蘊涵著一定的新意。與目前時間間隔較長且名額有限的調級相比，能級制對公務員，尤其是擔任非領導職務的公務員具有更明顯的激勵作用。在能級制的制度設計中，每個能級可以容納足夠數量的公務員而不至于造成擁擠的局面，每個公務員的能級一經確定便不因職位的改變而變化，這樣，公務員能夠對未來的部分收入有穩定的預期，也緩釋了職業發展對公務員造成的心理壓力，此為其一。其二，因為能級的首次評定不受逐級評定條件的限制，而且，能級考核定期進行，某一次的能級評定并不能受用終身，所以，普通公務員也可以在能級的首次評定中獲得一個高起點，并為了保持這一狀況或爭取更高的能級而自覺地進行自我能力的提升。

除了激勵作用，“能級制”還初步實現管理理念和管理制度創新。能級管理提倡能力本位的管理理念，把能力作為管理的根本價值追求和根本立足點，突出個人能力在自我發展和組織目標實現中的重要作用，在一定程度上起到了突破“官本位”、“權本位”、“錢本位”等傳統價值觀念的作用。能級管理制度按照“能者有其位”的思想，有利于打破人情原則、關系原則，實行按照能力高低選人用人。也有人認為，實行能級管理，開拓了公務員的職業發展空間，輔以相應經濟待遇，一定程度上有“高薪養廉”的效果。

能否突破制度瓶頸

從一定程度上來講，“能級制”為公務員提供了有效的激勵，開辟了提高公務員收入的第二條通道，這也是對世界各國的公務員薪酬制度的發展趨勢的回應。然而，試點的標志性意義似乎不應被放大，因為能級制本身還存在著不完善的地方，它能在多大程度上解決公務員制度的瓶頸問題仍未可知。

首先，高職務公務員不應當然地具有高能級，能級評定必須與個人績效掛鉤。在試點中，正科級公務員當然地被評定為能級三級，這是不適當的，測評擔任不同職務的公務員的職業素質及工作績效應采用不同的測評指標體系。比如，應單獨針對正科級職務制定不同能級的測評標準。不同能級體現的是同一職務上不同個人的比較，而不是不同職務上不同個人的比較，因為不同職務上的工作績效由于職務層次的不同是無法進行比較的。如此以來，可以有能級七級的科長，也可以有能級三級的科員。另外，不同職務的公務員在基本工資和其他待遇上已有較大的差別，如若再遵照試點中的辦法，那反而會增加能級評定中的不公平度并將能級制打上“官本位”的烙印。

其次，能級制就其實質而言體現的是品位分類的原則，品位分類是以“人”為中心的分類。能級評定的核心條件是公務員的工齡、學歷、任職年限等，并且級隨人走，這些都是品位分類的典型標志。

在試點中，公務員的薪酬體系為基本工資、能級津貼、績效報酬和崗位津貼，很顯然，能級津貼是與體現職位分類原則的績效報酬和崗位津貼相區別的一部分薪酬。而且，經歷試點的公務員也承認，能級津貼與資歷有關，帶有一定的個人色彩。試點中還有一個規定，即只有具備了相應的能級才能競聘相應的崗位，這就產生了一個問題：既然能級評定與資歷有關，那么如此規定的結果會不會形成資歷與職務的捆綁關系，又返回到“按資排輩”的老路上去而與試點的初衷背道而馳呢？

由此，不得不認為，“能級制”改革并沒有突破品位分類的藩籬。將這一品位分類因素納入到現行的職位分類系統中，將是今后“能級制”發展的方向。即針對不同職務建立健全科學的職務能級和工作績效的指標體系，通過嚴格的考核機制和量化手段，在考核結果和能級水平之間建立明確的對應的量化關系。照此思路，能級津貼就應與績效報酬合并。

能級制實質上應反映品位分類和職務分類的結合，這是當今世界公務員分類制度發展的總趨勢，相應的，公務員的薪酬體系也必然體現出這種趨勢。