銀行業監管架構與銀行業績效

丹尼爾　Ｅ．諾勒

在過去的20年中，世界上很多國家都經歷過銀行業的危機。所有國家都目睹了銀行業本質和結構上的重要變化，這些變化導致了國家及其他多元政策制定者們集中關注銀行業監管的重要作用，這種關注由于以下事實的存在變得更加強烈——從干預轉向監管。政策的討論集中在必須要建立和保持有效監管的一些問題上，包括銀行監管的結構、規模和獨立性。銀行應該服從于一個還是多個監管權力機構?中央銀行應該被包括在銀行監管體系中嗎?銀行監管機構應該去管理其他金融行業，尤其是證券業和保險業嗎?銀行監管者應當在多大程度上屈從于政治和經濟政策的壓力及影響?這些問題該如何解決是非常重要的，因為，如果不能提供一個合適的銀行監管框架，可能就會削弱銀行業的表現和業績，甚至導致大規模的銀行危機。

一元監管還是多元監管

在設計銀行監管體系時，一個關鍵的決策是要決定建立一個還是多個監管機構。經驗表明，這兩種選擇各有優勢和劣勢。主張建立一個獨立的監管機構的最主要的理由是他們擔心多元監管機構之間的競爭，而那些主張建立多元監管機構的人反而強調機構之間競爭的優勢。

據不完全統計，世界上有84％的國家是有一個獨立的銀行監管機構，如英國、法國、西班牙、瑞士、新西蘭、日本和印度等等。剩下16％的國家則成立了多個銀行監管機構，包括美國、澳大利亞、韓國、泰國、中國以及臺灣地區等等。

中央銀行是否扮演監管者的角色

就像一元監管和多元監管的問題一樣，理論上，對中央銀行作為監管機構這種作法的利弊也是眾說不一。贊同中央銀行監管的最有力的論據是，中央銀行掌握第一手關于銀行狀況和表現的資料，繼而可以幫助它們及時辨別和應對系統方面出現的緊急問題。持反對觀點的人則強調了中央銀行監管責任和其貨幣政策責任之間所固有的矛盾。在經濟下滑時期這種矛盾更加尖銳。中央銀行可能會被誘使去制定一個過于寬松的貨幣政策，以避免對銀行利潤和信貸質量的負面影響，或者為了更好的執行擴張性的貨幣政策，鼓勵銀行更加自由地去擴大信貸，這樣的直接后果之一就是忽視信貸質量。

目前，世界上117個國家當中有四分之三是由中央銀行擔任監管角色，這其中又有64％的國家的中央銀行是獨立的監管者，例如，埃及、南非、巴西、印度、新西蘭、菲律賓、越南、愛爾蘭、意大利、俄羅斯等等。美國等一些少數國家則是在中央銀行以外，至少有一個機構行使銀行監管的權利。大約有五分之一的國家沒有給予中央銀行任何監管責任。

銀行監管者的監管范圍

有關監管者監管范圍的辯論源自于金融機構業務的日益復雜和其規模的日益擴大，以及金融業日益全球化的趨勢，這些變化與趨勢導致了不同金融行為的辨別越來越模糊。在許多國家里金融巨頭同時操作銀行、證券、保險業務，為了能有效監管這些實體，尤其是控制好風險，有些人認為設立覆蓋整個金融服務業的一個監管范圍寬泛的監管者是必要的。而反對者則認為這樣的設立將導致本應該分散于不同機構中的權力不恰當的集中。

目前，世界上116個國家中，約55％的銀行監管者的管轄范圍只局限在銀行業，這些國家包括中國、巴西、埃及、德國、美國、俄羅斯、以及中國香港地區等等；有11％的銀行監管者也對證券公司進行監管，例如，比利時、法國、盧森堡、瑞士等，20％國家的銀行監管機構的對保險公司也進行監管，如奧地利、愛爾蘭、加拿大，馬來西亞等；另外還有14％的國家同時對銀行、證券公司和保險公司進行監管，例如，英國、澳大利亞、丹麥、日本、韓國等等。

銀行監管機構的獨立性

在對近期多個損失慘重的銀行貨幣危機的反省中，銀行監管的獨立性問題受到很多研究者的關注。研究表明，監管機構的獨立性對銀行更好的發揮作用乃至整個金融系統的穩定具有決定性的意義。監管者在一定程度的上的“獨立”，能夠抵制壓力和影響，維持銀行的安全和穩定。此外，監管的獨立性允許銀行監管者用嚴格的、專業的且可靠的辦法來監督銀行的財務狀況。

在被調查的104個國家當中，有約54％的國家的監管機構有相對較低的獨立性，包括中國、新西蘭、韓國、芬蘭、匈牙利、墨西哥、南非等，也包括一些離岸金融中心如開曼群島、英屬維京群島等；而約24％的國家有相對較高的獨立性，例如，美國、英國、加拿大、德國、法國、荷蘭、盧森堡等；22％的國家介于兩者之間，如日本、新加坡、比利時、瑞士、意大利等等。調查也表明，欠發達國家的銀行監管機構的獨立性更弱。

監管構架對銀行業績效的影響

當一國的決策者決定其銀行監管的結構、范圍和獨立性時，一個關鍵的問題就是這些方面是否會影響銀行業的業績，如果影響了，那么它們是如何影響的?

如果多元監管體系導致了監管機構競爭的過度，從而導致銀行的風險管理水平低下，那么另一方就會堅持他們的觀點，即一元監管體系可以避免這種負面的影響。另外，一些人認為一元的獨立的監管體系能夠減少政策性負擔，在某種程度上，降低銀行的成本，提高收益。但是，多元監管體系中機構之間的競爭，更能夠促進銀行業的變革與發展，從而也會帶來銀行業收益的提高。因此，沒有大量經驗性的證據，我們不能確切認定說監管構架可以影響銀行的績效。

同樣，由于缺乏先前的經驗性證據，中央銀行是否是監管機構對銀行業收益的影響也是未知的。中央銀行貨幣政策管理和銀行監管的兩項職責之間存在沖突。一方面，在經濟下滑的過程中，中央銀行放松對銀行的管制，使他們可以脫離信貸質量問題，這種沖突反而對銀行盈利能力有正面影響，另一方面，如果松懈的監管刺激了低信用度的延伸，信用質量在今后就會變得更壞，銀行的收益就會下降。

此外，銀行監管范圍對銀行收益的影響也沒有確定。例如，一個統一的監管者可能促使銀行，尤其是大的、復雜的機構更好的建立風險管理機制，從而讓銀行有更好的表現。然而，大家也在爭論，這種集中度的缺乏可能導致對銀行業需求敏銳度的降低，從而使銀行的收益低于在一個高度集中的監管體系之下能夠獲得的水平。

在監管機構獨立性對銀行業的影響方面沒有模棱兩可的觀點。在監管制度被政治壓力而不是市場的力量所主導時，銀行更有可能被迫擴大信用或者被政府操縱而被迫擴大信用以迎合政治需要。所以，當一個獨立的監管者能夠有效的鼓勵銀行在基于信貸質量標準的基礎上做出決定時，銀行的收益和表現就會提升。

德意志聯邦銀行的董事會成員梅斯特先生(EdgerMeister)曾在一次演講中指出：“政策和監管責任的確定是決定金融市場未來之路的最重要因素。然而，沒有一個最終的答案告訴我們應當如何去做。”他認為，“建立良好的監管體系的最好方式不是來源于理論”。近年來，日益增多的國家的決策者不僅繼續討論監管框架的問題，而且越來越多的開始從根本上改變他們國家的銀行監管體系。但他們沒有以往的經驗可以借鑒。因為，研究表明，監管結構對銀行業收益的影響非常微弱。這些研究的確發現了一些獨立的、一元的監管體系能夠提高銀行業收益的證據，然而，當他們利用來源于不同渠道的銀行監管結構的信息數據重新評估時，卻沒能再得出這種結論。

這種結論對如何構建銀行監管體系這種政策性的辯論有至關重要的影響。因為它暗示了這種不斷進行中的辯論可能要更加集中在監管結構對一個健康的銀行體系其他方面的影響上，這些方面包括單個銀行的安全性和穩健性，整個銀行體系的穩定性以及未來的發展等等。