土地換保障：解決失地農民權益受損的一種思路

子　民

摘要：失地農民的增多是城市化、工業化的必然結果，但失地農民的權益卻并不能因此而必然受到損害。解決失地農民權益受損關鍵是建立合理的補償機制，而以土地換保障是最根本的途徑。

關鍵詞：城市化；農民權益；土地換保障

中圖分類號：D421.7文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)06—0012—02

失地農民的增多是城市化、工業化的必然結果，在某種意義上也是社會進步的表現，據中國向聯合國人類居住第二次大會所提交的報告，2000年中國城鎮人口從1995年的3．5億增加到4.5億，到2010年，全國城鎮人口將達6.3億，城市化水平從36％提高到45％。同時，從1990年至2003年，因土地征用已使2000余萬農民失去了土地，按照《全國土地利用總體規劃綱要》，從2000年到2030年的30年間，占用耕地將超過5450萬畝，即便按照人均一畝(實際上在城市周邊地區農村人均占有耕地遠遠低于一畝)計算，這意味著在未來的30年中還將要有近5500萬的農民失去土地。農民失去土地某種意義上為社會的發展作出了巨大的犧牲和貢獻，理應得到社會的承認和尊重，并分享由社會發展帶來的成果。但是，由于受傳統計劃經濟思維定勢的影響，政府在立法和政策制定上卻很少顧及農民的利益。傳統的思維方式就是農業為國家的工業化和現代化提供資金積累。正是在這種思維方式的支配下，在近30年的計劃經濟年代，國家以工農產品價格“剪刀差”的形式從農民手中“積累”去了數萬億元資金。改革開放逐步打破舊的計劃經濟體制，代之以社會主義市場經濟體制。但是，惟有在土地問題上仍然堅冰不破。按理農民具有天賦意義上的土地所有權，雖然土地作為一種特殊的物品，國家可以、也應該用法律的形式規定禁止其自由買賣，但是國家卻不能以此剝奪農民對土地的所有權。而現行的法律卻沒有規定農民實際意義上的土地所有權。憲法規定，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有。“農民集體所有”這是一個很玄妙的法律概念，它既不否認農民天賦意義上的土地所有權，但又不給農民實際意義上的土地所有權，“農民集體所有”的實質是農民名義所有，國家實際所有。因此，在整個征地過程中，征誰的土地、征收多少、補償價格等等，都是國家說了算，農民沒有發言權。改革開放的20多年時間，政府通過征地獲取的土地差價、土地增值收益不下數萬億元。然而，這次“積累”還不同于前一次“積累”，前一次“積累”的財產屬于國有財產，國有財產理論上屬于全體國民所有，因而，農民至少還有名義上的所有權，但這次“積累”的財產卻有相當一部分流進了包括地產商在內的各類企業及各級官員的腰包。

從表面上看，農民并沒有因為失地而陷入困境，相反，他們的生活水平縱向而言仍在提高。這是因為農村家庭聯產承包責任制改革至今仍對農村和農民產生著積極的影響；城市勞動力市場的開放，使得大批農村剩余勞動力有了進城打工的機會。進城農民干著最苦最累最臟的活，拿著最少的錢，且沒有醫療、失業、養老等保障，但是，比起種田來其收益還是要高了許多。然而，我們不能因為農民目前沒有陷入困境就可以置農民合法權益于不顧，我們也不能因為目前沒有農民因失去土地而產生嚴重的社會問題而高枕無憂。事實上雖然農民生活水平縱向相比仍有提高，但橫向比較卻在下降。隨著時間的推移和失地農民的增加，因失去土地而引發的各種社會問題或遲或早總要爆發出來。所以，及早地做好失地農民權益保障工作，不僅僅是維護失地農民合法權益的需要，而且是促進社會公平、維護社會穩定的需要，更是建設社會主義和諧社會的需要。

那么，如何才能做好失地農民的權益保障工作?近幾年不少專家學者及實際工作者做了許多有益的研究和探索，比較通行的觀點是：一、明確土地產權，即明確土地為農民個人所有；二、土地交易實行市場化運作，即土地買賣雙方作為平等的民事主體，通過協商和談判確定土地的交易價格，并且“通過多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水平”。筆者認為上述觀點值得商榷，雖然土地產權模糊是造成當前土地被濫征濫用的一個重要原因，而且土地對農民來說應該具有天賦意義上的所有權，但是僅僅明確土地產權是不夠的。對農民來說，土地是一種特殊財產，它具有不可再生性、當前收益性和長遠保障性。農民在年青力壯的時候在土地勞作以養家糊口，年老體弱失去勞動能力后，則把土地傳給子女以換取子女的贍養，這就是土地對農民的意義。在中國歷史上就有過農民“永業田”禁止買賣的規定，其實質就是使土地對農民能起到一個最基本的保障作用。如果只明確土地產權，即確定土地為農民個人所有，并實行土地交易的市場化運作，土地交易雙方以平等的民事主體通過談判、協商、競爭等多種方式來確定土地的價格，完成土地交易。這樣做理論上似乎很公平，但是，結果會怎樣呢?這樣做的結果不外以下幾種情況：

第一種情況是，土地買賣雙方在表面上平等實際上不平等的情況下完成土地交易，最終農民利益受到損害，社會不公平程度進一步加劇。理由是，表面上看，土地交易雙方的法律地位是平等的，都是平等獨立的民事主體，雙方的交易行為是自由的，你愿賣我愿買，整個交易過程似乎是公平的。但是，這種表面上平等掩蓋著實際上的不平等。因為作為土地出賣方的農民，其組織化程度、談判能力、經濟實力等等，都無法與作為土地買方的開發商及其他土地征用者相提并論。國家在許多方面制定了保護弱勢一方的法律法規，如，勞動法、消費者權益保護法、婦女兒童權益保障法、老年人權益保障法等，這些都是保護弱勢一方合法權益免受強勢一方侵害的法律，但是，到目前為止卻沒有一部保護農民合法權益的專門法律。在實力對比如此懸殊的情況下，作為弱勢一方的農民，如果沒有特殊法律的保護，其利益受到損害是不可避免的。

第二種情況是，不管土地買方出多高的價錢(當然，這只是個假設，買方一定會有一個上限價格)，農民就是不賣。由于買賣雙方的行為是一種民事法律行為，國家對此既不能進行行政干預，也不能強制征收，因為土地是農民私有財產，根據憲法的規定，除非是出于公共利益的需要，并給予合理的補償，國家才能對公民的私有財產進行征收或征用，但是，現實中絕大多數征地行為都是商業行為，或是房地產開發，或是興辦企業，真正出于公共目的的只是一小部分。因此土地交易最終只能歸于失敗。但是，這種失敗的結局卻阻礙國家工業化、城市化的發展進程，與社會發展潮流不相符合。工業化和城市化是社會發展的必然趨勢，是社會進步的表現，現在世界發達國家的城市化率已超過75％，而我國的城市化率還不到37％，遠低于世界發達國家的水平。根據國家發展總體目標，到20lO年，至少還需要180萬公頃的城市建設用地。而這樣大規模的建設征地在土地完全市場化的條件下是難以完成的。

第三種情況是，即使農民以較高的價格出售了自己的土

地，那么農民拿了這筆錢之后會怎么樣呢?無非是正當家用(蓋房、娶親等等)、投資或儲蓄、不正當消費(賭博、大吃大喝等)，其中除了儲蓄和投資成功之外，當農民賣地的錢用完以后，農民的生老病死由誰負責呢?開發商當然不會來管。開發商和農民從法律上說是一種平等的民事主體關系，只要買賣合同一經履行，他們之間的法律關系就宣告結束，至于農民拿了錢去干什么或者以后會發生什么，則與他們毫無關系。但是，農民和政府的關系卻不是這么簡單的民事法律關系。規范政府和農民關系的法律是憲法(憲法是規范國家和公民之間關系的根本大法)，政府和農民的關系更多的是一種責任關系。也就是說，當農民把賣地錢用完以后，他們的生活如果陷入窘境，政府卻不能像開發商那樣坐視不管。然而，這樣似乎對政府又有失公允，因為農民將自己的土地以市場的價格出讓給了開發商，最后卻又因為生活陷入困境而依賴政府，這樣政府承擔了義務卻沒有享受到權利，這與現在的情況正好相反。現在的情況是政府享受了權利——以非市場的價格從農民手中征得土地，再轉讓給開發商，政府從中獲利或部分官員搞權錢交易，卻很少承擔義務——對農民僅支付少量的征地補償費。

第四種情況是，即使農民與征地者簽定公平的征地合同，也就是說，農民以自己比較滿意的價格出售了自己的土地，但農民以后卻分享不到土地增值帶來的收益，而要承擔可能出現的通貨膨脹所帶來的風險，這對農民也是不公平的。

既然國家的發展，城市化、工業化進程的加快，征地是不可避免的，現行的征地辦法既是對農民利益的嚴重剝奪，也會給國家和社會留下許多隱患，讓農民和開發商在所謂平等的條件下進行土地自由交易又行不通，那么，如何來解決這一矛盾呢?筆者認為，用保障換土地是解決這一矛盾的根本途徑。具體做法是：首先，明晰農村土地產權制度，改變目前農村土地產權模糊的現狀，確定農村土地歸農民個人所有。其次，禁止土地自由買賣，建立國家對農民土地的征收制度。也就是說，土地的首次交易只能是在國家和農民之間進行，而不可能是農民和其他任何人，而且這種交易是帶有強制性的。也許有人會說，既然規定土地為農民個人所有，按照法律規定，公民有權處置個人的私有財產，禁止土地自由買賣似乎有悖這一法律精神。但是，土地是一種特殊的財產，如果允許自由買賣，不僅影響到土地所有者個人的利益，而且還影響到國家和社會的公共利益，比如，土地的兼并、失地農民的大量增加而引發社會的不穩定，等等。因此，規定禁止土地自由買賣是符合社會公共利益和憲法精神的。建立國家對農民土地的征收制度也是符合憲法精神的，憲法規定，公民的合法的私有財產權不受侵犯，但國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。國家加快城市化、工業化進程，從總體上說是符合社會公共利益的，因此，無論是房產開發還是工業建設用地，都可以說是符合社會公共利益，關鍵是你的征收或征用是否給了農民以合理的補償。所以，接下來的問題就是征地補償問題。怎么才能算是合理補償呢?筆者認為，確定是否合理的標準至少應考慮以下三個因素；一是土地收益的長期性，這個長期性是無限期的；二是土地的增值性，土地的價值會隨著時間的推移而增加；三是它對農民生活的基本保障性，也就是說農民只要有了土地，其最基本的生活就有了保障。鑒于以上三方面因素，國家在確定土地征收補償標準時，就應該既要考慮到農民的近期收益，更應該考慮到農民的長遠收益。也只有考慮農民的長遠收益，農民才能真正享受到土地保值增值帶來的收益，農民的權益才不至于受到損害。農民的近期利益就是征地時農民所受到的實際損失，如農作物或其它經濟作物，也就是通常說的“青苗費”補償，目前的征地補償實際上只是“青苗費”補償，而不是土地本身的價值。農民長遠收益就是土地的長期收益及土地的保值升值，這才是土地的真正價值所在。要考慮農民的長遠利益最根本的就是建立保障換土地的土地征用補償制度。那么，保障換土地中保障應包含哪些內容呢?這要依據各地的實際情況而定，但至少應包含以下三方面：一是失業保障，如果失地農民不能保證安排就業，就應當享受失業保障救濟；二是養老保障，失地農民達到退休年齡的，就應該享受基本的退休養老保障；三是最低生活保障，失地農民的生活低于當地最低生活水平，就應該享受最低生活保障。總之，只有建立保障換土地的征地補償制度，才能真正體現出土地對農民的價值，農民也才能完成從失地農民到城市居民的身份轉換。

責任編輯：黃杰