韓俊：調整城鄉關系　構建和諧社會

菲　娜

關于調整重大利益關系，有專家指出，改革開放以來逐步形成的利益關系格局特別是重大的利益關系，已經構成了社會矛盾、社會沖突、社會危機的基礎，因此對利益關系特別是重大利益關系作出必要調整，是建設和諧社會的一個重要突破口。應當針對收入差距逐步擴大、弱勢群體逐步增多、利益關系的變化速度加快、社會各個方面對最基本的公共產品需求日益強烈的趨勢，采取有效措施，著力解決好就業、社會保障等事關大多數群眾切身利益的問題——

中央目前把構建和諧社會擺在了非常重要的地位，但我國當前的經濟社會發展還面臨著諸多“不和諧”，突出表現在城鄉之間存在巨大差距，如同一道大鴻溝橫在我們的面前。如何縮小差距跨越鴻溝，解決好“三農”問題，調整好城鄉關系，這不僅是９億農民的迫切要求，也是我國建設和諧社會進程中的重點和難點。

現階段，我國城鄉結構仍處于一種嚴重失衡的狀態，主要表現在城鄉居民收入差距過大，而且在未來一段時期內，城鄉差距還可能呈現繼續擴大的趨勢。可見，在此嚴峻的現實情況下，我們當前的任務異常艱巨。對此，國務院發展研究中心農村部部長韓俊在接受媒體采訪時闡述了自己的觀點。

歷史上城鄉關系被嚴重扭曲

我國的城鄉二元結構矛盾之所以顯得尤為突出，是否因為它是長期以往形成的結果？

韓俊：是的，在談現狀時我們可以首先做一個歷史回顧。歷史上我國的城鄉關系是被嚴重扭曲的，改革開放以前，我國就沒有建立起良性的城鄉關系，主要表現在三個方面：

一是工農產品不能平等交易。改革開放前２０多年，國家以工農產品價格“剪刀差”形式從農業中提取的經濟剩余估計在６０００億元~８０００億元之間。

二是城鄉之間要素不能自由流動。從上世紀５０年代初開始，政府就采取了諸如嚴格禁止企業單位從農村招工，在城市建立收容機構，把進城農民遣送原籍等強制性措施，試圖對農民向城市的自由遷移施加限制。從上世紀50年代后期開始，我國逐漸形成了極為嚴格的戶籍管理制度，從體制、政策到各項管理制度上，限制農村人口流入城市，把城鄉間人口的遷徙直接納入國家計劃的直接控制之下。

三是城鎮居民與農民權利和發展機會不能平等。在城鄉分割的戶籍制度下，國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍，使非農業戶口上粘附了各種特權和利益，人為地將城鄉居民分割為兩個在發展機會和社會地位方面極不平等的社會集團。上世紀60年代和70年代逐漸完善化的戶籍管理制度，事實上等于在城與鄉之間挖出了一條難以逾越的鴻溝。

建國以后，我國所施行的計劃經濟體制和工業化政策又強化了經濟和社會中的這種二元特性，使城市和農村在生產和生活水平上表現出極大的差異。

因此，改革前我國快速的工業化運動并沒有將中國帶入現代化國家的行列，相反，由于過度剝奪農業，實行城鄉隔離，造成了工農業發展嚴重失調和城鄉發展的嚴重失衡，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。由于城鄉間產品不能平等交易，要素不能自由流動，城鄉之間缺乏正常的市場聯系，工業化完全沒有惠及農民。在這種工業化模式下，城市化水平并沒有提高。

改革開放以后，情況有所好轉了嗎？

韓俊：對。改革開放以后，隨著市場機制的引入，城鄉要素交流的范圍和規模得到擴大，城鄉關系逐步得到改善。

主要表現在：一是工農業產品交換市場化程度的提高，極大地推動了城鄉關系的合理化進程。二是鄉鎮企業異軍突起，城鄉經濟相互作用日趨緊密。三是農業剩余勞動力向城鎮的大量轉移，密切了城鄉聯系，對城鄉隔離體制造成了巨大沖擊。現階段我國農村勞動力外出就業主要是以向城鎮遷移為主，占農村勞動力外出就業總量的比重至少在70~80%％的水平上；轉移到大城市的占到了30%以上。經過20年多年的時間，已有近２億農村勞動力通過不同方式解決了在非農產業和城鎮就業的問題，這在發展中國家是了不起的巨大成就。四是小城鎮的大量涌現和迅速發展，弱化了城鄉隔離的格局，奠定了城市化發展的基礎。現階段我國的小城鎮不僅擔負著城鄉聯系的任務，同時也承擔著完善城鎮體系的功能。

城鄉經濟 仍未進入良性循環的軌道

比起以前，近年來我國城鄉關系確實發生了顯著的積極變化。但目前，城鄉經濟還是沒有真正進入到一個良性循環的軌道，當前的現狀怎么樣？

韓俊：構建和諧社會的首要前提是城鄉關系平等和諧，而當前的城鄉結構還是處于嚴重失衡的狀態，是“不和諧”的。

迄今為止，原來計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變，城鄉經濟仍未步入良性循環的軌道，這突出地表現在：

第一是城鄉居民收入差距過大。2003年與1998年相比，農民人均純收入增加460元，年均增加92元，同期城鎮居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城鄉居民收入差距從2.51∶1擴大到3.23:1，年均擴大0.16個百分點。

需要指出，這是全國農民收入的平均數，其中有相當部分是靠打工和非農經營收入而增加的。中國目前有60%是主要靠農業收入為主的純農戶，他們沒有非農經營收入，所以，大多數農戶這五年的實際收入并沒有增加，有的甚至是下降的。

問題的嚴重還在于這種城鄉差距擴大的趨勢還在繼續。2004年風調雨順，政府從開春就出臺了減免農業稅和給糧農直接補貼等惠農政策，加上市場上糧食和主要農產品漲價，農業大幅度增產，農民收入增加6.8％，但城市居民收入增長的幅度還是超過農民，城鄉差距還是繼續擴大。

第二是城鄉社會發展差距懸殊。主要表現在教育、醫療和社會保障等各方面。

今后，城鄉差距還會有繼續擴大的趨勢，我們應該如何看待這一變化趨勢？

韓俊：實際上，城鄉居民收入存在一定的差距，是各國工業化進程中共同存在的現象。按照庫茲涅茨的理論，經濟發展過程中，城鄉收入差距總是先逐步擴大，然后縮小的。日本從工農收入差距擴大然后縮小最后基本上沒有差距，過程持續了差不多100年。美國差不多經歷了70年的努力，工農收入才由12.5縮小到11左右。

而我國城鄉收入差距這樣懸殊，既有政策的影響，更有體制的原因。在傳統的計劃經濟體制下，長期實行農產品統購統銷體制，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體制下，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由于實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉差別制度化。這些都是造成城鄉差距過大的重要的制度性因素。在未來一段時期內，城鄉差距還可能呈擴大的趨勢。我國城鄉居民收入差距明顯偏大。即使一些收入分配高度不平等的發展中國家，城鄉之間收入差距也不像我國這樣大。采取措施防止差距的過分擴大，是極為必要的。

城鄉之間 最大不平等是教育差距巨大

教育公平應該是社會公平的重要內容。今年１月，國家教育科學“十五”規劃課題“我國高等教育公平問題的研究”課題組發布的調查研究結果表明，教育巨大差距成為我國最主要、最顯著的城鄉之間的差距，階層差距已經成為影響教育機會均等的最重要因素之一。

韓俊：是這樣的。據2000年第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平。農村人口小學文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成，這無疑是中國城鄉之間最大不平等。

我國財政預算內農村義務教育投入嚴重不足。1994~2000年，預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57.7%。長期以來，由于義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制加重了基層政府和農民負擔，遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。

我認為，真正落實教育是當前工作的重中之重，目前已經真正到了發展農村教育的階段。因為，第一，中國現在已經具備了真正免費義務教育綜合的國力和財力。第二，政府應該以父母之心來辦教育。日本從20世紀初就實行了六年制義務教育，到了50年代后期其勞動力水平非常高，滿足了工業發展對高素質勞動力的需求。而我國農村地區目前平均受教育年限不到八年，只相當于日本50年代的水平。

確保城鄉義務教育階段的機會平等，必須進一步完善農村義務教育的管理體制和投入機制，關鍵是要考慮城鄉之間和地區之間經濟發展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強化中央、省市級政府的支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。

推進城鎮化 一定要與“三農”緊密結合

城鎮化被視為是縮小城鄉差距的措施之一，但在城鎮化過程中，或是大量開發區熱、大學城熱等新一輪圈地運動中，把本屬于農村、農民的資源，低價轉移到城市，幾千萬農民失地，相當一部分淪入無地、無業、無保的境況，反而加重了“三農”問題的嚴重性。

韓俊：由于城鎮化進程的復雜性，伴隨著城鎮化的加速發展，也出現了一些比較突出的問題。

一是城鎮化進程中出現了急于求成和盲目無序發展的傾向。

二是大量農民進城留不下的問題突出。2003年，如果將進城就業、居住半年以上的流動人口（主體是農民工）計入城鎮人口，依此統計農村人口為7.69億人，但以戶口身份統計的鄉村人口卻是9.38億人，兩者相差1.69億人。根據第五次人口普查的結果，我國農民工占二、三產業就業人口的比重已經高達46.5%，占第二產業就業人員的57.6%，占建筑行業就業人員的80%。進城務工就業農民這么大的一個群體，盡管他們中許多人已經在城市居住和工作了很多年，給當地經濟社會發展做出了貢獻，但由于收入低，無法實現在城鎮買房定居的愿望，長期處于流動狀態，很難成為穩定的城市居民。

三是大量征地造成建設用地閑置，農民生活無著落等問題日益嚴重。據2003年國土資源部對24個省市區的調查，各類開發區達5658個，開發區規劃面積3.6萬平方公里，超過了現有城市建設用地總量，其中開發不足和閑置的土地超過70%。目前，我國非農建設占用耕地每年250~300萬畝。除了大中型基礎設施建設，非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足0.7畝。如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地。國家統計局2003年在全國開展了失地農民的調查。調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。從調查的情況看，43%的調查戶完全喪失了耕地。耕地被征占后收入下降的約占46%

面對這些問題應該怎么辦？農民如何才能分享到城鎮化進程中的好處？城市如何來帶動農村？

韓俊：我認為，當前需要解決的是：第一，應該在城鎮化過程中形成對農民土地權益的保護機制。第二，形成城市對農村發展的帶動機制，為農民進城就業創造更多的機會，為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。第三，建立國家財政反哺農業機制。必須繼續增加政府財政支農資金投入總量，形成支農資金的穩定投入渠道。我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，必須從存量和增量兩個方面合理調整國民收入在工農業之間和城鄉之間的分配格局，提高政府運用財政手段支持農業的能力。2004年財政收入達到2.6萬億元。盡管我們現在農村人口還占多數，還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了到了反哺農業、支持農村的實力。第四，形成城鄉社會事業協調發展機制。要加快實行免費的九年義務教育制度；改善農村醫療條件，提高農民醫療保障水平；完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。

農村的發展離不開城市的輻射和帶動，農民和城市應該相互聯系，相互補充，相互促進，必須讓農村和城市相互結合起來，才有望建立一個真正的和諧社會。