完善政府采購(gòu)制度的對(duì)策

趙君峰　賈惠婷

政府采購(gòu)制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義家，最早可以追溯到1761年美國(guó)《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開(kāi)招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱(chēng)之為“陽(yáng)光下的交易”。目前，在我國(guó)，政府采購(gòu)制度也得到了廣泛的推行，采購(gòu)范圍已由單純的貨物類(lèi)擴(kuò)大到工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)，并初步建立了政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

一

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理直接支出的一項(xiàng)基本手段。政府采購(gòu)也稱(chēng)公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國(guó)家財(cái)政資金和政府貸款，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為。

政府采購(gòu)制度是一種減少政府尋租的有效途經(jīng)。權(quán)力是政府尋租的基礎(chǔ)。政府采購(gòu)的規(guī)模巨大，其采購(gòu)的訂單很可能關(guān)系到企業(yè)的生死存亡。因此，采購(gòu)部門(mén)掌握的龐大經(jīng)濟(jì)資源就是一種權(quán)力。由于政府的訂單不是每一個(gè)生產(chǎn)廠商都能夠得到的，于是在政府采購(gòu)的過(guò)程中，企業(yè)間為了贏得訂單而展開(kāi)非常激烈的競(jìng)爭(zhēng)。價(jià)格、質(zhì)量或者服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，為了爭(zhēng)取到訂單往往采取賄賂采購(gòu)官員，游說(shuō)政府官員的辦法。在相關(guān)的政策法規(guī)制度不健全，采購(gòu)活動(dòng)缺乏嚴(yán)格操作規(guī)程以及必要的約束機(jī)制時(shí)，便會(huì)誘發(fā)政府的尋租行為。

政府官員的尋租活動(dòng)實(shí)際是一種權(quán)錢(qián)交易。在進(jìn)行必要的資源控制時(shí)，應(yīng)盡量做到資源控制的法制化，市場(chǎng)化，社會(huì)化。因此被稱(chēng)為“陽(yáng)光下交易”的政府采購(gòu)制度，為減少采購(gòu)過(guò)程中政府人員的尋租行為提供了體制上的支持。政府采購(gòu)制度即是在有關(guān)職能部門(mén)、公眾組織以及社會(huì)的輿論監(jiān)督下，按照公平、公正和公開(kāi)的原則，運(yùn)用法定的程序，為行政機(jī)關(guān)及財(cái)政撥款的事業(yè)單位公開(kāi)采購(gòu)的制度。

建立政府采購(gòu)制度不僅可以從源頭上治理和預(yù)防權(quán)利尋租，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算管理，提高資金的使用效率，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能都有重要意義。通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)，加大市場(chǎng)壓力，也可間接提升國(guó)內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

二

經(jīng)過(guò)20多年改革開(kāi)放，具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已基本建立，市場(chǎng)供應(yīng)越來(lái)越豐富，政府采購(gòu)的規(guī)模也越來(lái)越大，我國(guó)政府采購(gòu)各項(xiàng)改革也隨之相繼展開(kāi)。

1998年，國(guó)務(wù)院明確財(cái)政部為政府采購(gòu)的主管部門(mén)，地方各級(jí)人民政府也相繼在財(cái)政部門(mén)設(shè)立了政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購(gòu)活動(dòng)。1999年財(cái)政部繼頒布《政府采購(gòu)管理暫行辦法》后，又陸續(xù)頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類(lèi)、信息公告管理、運(yùn)行規(guī)程、政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付、中央單位政府采購(gòu)管理等一系列規(guī)章制度。全國(guó)大部分地區(qū)也制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，為依法開(kāi)展政府采購(gòu)工作提供了制度保障。同時(shí)，為了加大政府采購(gòu)信息的披露力度，讓供應(yīng)商平等地獲得信息，我國(guó)已形成報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、雜志三位一體的政府采購(gòu)信息發(fā)布體系，初步建成政府采購(gòu)信息管理系統(tǒng)框架。但我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度與國(guó)際反傾銷(xiāo)制度的標(biāo)準(zhǔn)相比，還存在一定的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是體制。我國(guó)目前正處于政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，相對(duì)于己經(jīng)有200多年歷史的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，政府采購(gòu)改革和立法才剛剛起步，與政府采購(gòu)制度息息相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制改革正在進(jìn)行，存在著許多不確定性因素，與建立政府采購(gòu)制度相配套的政策、措施尚不健全。

二是產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)無(wú)法作為一個(gè)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。改革開(kāi)放以來(lái)采取的一些措施也取得了一定成效，但始終解決不了政企不分和效率低下的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)整體水平較低，企業(yè)發(fā)展緩慢，規(guī)模效益差，產(chǎn)品多是低水平的重復(fù)生產(chǎn)，科技含量差。我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放后，國(guó)外企業(yè)就可以進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，這就使國(guó)內(nèi)企業(yè)不出國(guó)門(mén)也將面臨激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

三是法制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，客觀上要求依法理財(cái)，作為政府部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)也必須在法律與制度的前提下進(jìn)行。我國(guó)目前雖有政府采購(gòu)行為和活動(dòng)，但還沒(méi)有完善的政府采購(gòu)法律法規(guī)體系。政府采購(gòu)制度的推行將涉及到多方面利益，沒(méi)有完善的法律保障，就難以規(guī)范有序地運(yùn)作。政府采購(gòu)不僅要面向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，還要面向國(guó)外市場(chǎng)，因此形成既有中國(guó)特色又能與國(guó)際接軌的政府采購(gòu)法律制度勢(shì)在必行。

四是人才。政府采購(gòu)不同于一般的采購(gòu)，它集政策性、知識(shí)性、全面性、復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)于一身，是一套嚴(yán)密而科學(xué)的工作體系，其工作程序、方式都較為繁雜，需要采購(gòu)人員掌握全面的知識(shí)，才能切實(shí)履行好政府采購(gòu)職能，提高政府采購(gòu)的工作效率和采購(gòu)效益。目前我國(guó)政府采購(gòu)工作人員大都來(lái)源于原來(lái)的財(cái)政部門(mén)工作人員，整體素質(zhì)不高，離專(zhuān)業(yè)要求還有一定的距離。

三

面對(duì)上述問(wèn)題，我們應(yīng)采取以下對(duì)策：

一是積極面對(duì)挑戰(zhàn)，做好定位。我國(guó)政府采購(gòu)制度還處于初學(xué)階段。要發(fā)展、求生存，就要結(jié)合我國(guó)目前實(shí)際情況，大膽借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)的理論和方法，取其精華，去其糟粕，少走彎路。但是，我們必須意識(shí)到，西方國(guó)家的政府采購(gòu)制度也是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐才逐漸發(fā)展成熟起來(lái)的，我國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)也需要這樣一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就，必須充分認(rèn)識(shí)其長(zhǎng)期性與艱巨性，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備。

二是用好入世這把“雙刃劍”，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。加入世界貿(mào)易組織，開(kāi)放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，將我國(guó)企業(yè)置于國(guó)際市場(chǎng)這個(gè)大環(huán)境中，對(duì)水平較低的國(guó)內(nèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，既是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時(shí)也孕育著巨大的機(jī)遇。適者生存，不適者淘汰。通過(guò)規(guī)范性的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)不僅可以找到與國(guó)外企業(yè)之間存在的巨大差距，而且可以學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)新技術(shù)，提升競(jìng)爭(zhēng)力。政府采購(gòu)在國(guó)際貿(mào)易中屬于非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，是一個(gè)受保護(hù)的范疇，因此是世界各國(guó)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的有效手段。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，采取優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)本國(guó)產(chǎn)品、價(jià)格優(yōu)惠、貿(mào)易補(bǔ)償，在一些領(lǐng)域限制或禁止外國(guó)企業(yè)進(jìn)入等措施，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)加以適當(dāng)保護(hù)，避免國(guó)內(nèi)企業(yè)市場(chǎng)份額大量流失，確保國(guó)內(nèi)企業(yè)在沖擊中順利成長(zhǎng)。

三是加快法制建設(shè)的步伐。2002年6月29日，全國(guó)九屆人大第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，2003年1月1日起實(shí)施。這是建立和完善我國(guó)政府采購(gòu)制度邁出的關(guān)鍵一步，但仍需繼續(xù)努力。

四是逐步推進(jìn)政府采購(gòu)人員的職業(yè)化教育。我國(guó)的政府采購(gòu)方興未艾、任重道遠(yuǎn)，更需要一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。這就要求盡快建立政府采購(gòu)人員職業(yè)資格管理制度，制定我國(guó)政府采購(gòu)人員從業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)考核制度，逐步做到政府采購(gòu)人員持證上崗，規(guī)范政府采購(gòu)用人機(jī)制，加強(qiáng)人力資源建設(shè)。如香港政府物料供應(yīng)處采購(gòu)人員按專(zhuān)業(yè)能力分為多個(gè)級(jí)別，進(jìn)入物料供應(yīng)主任系列的人員，要求持有公認(rèn)機(jī)構(gòu)發(fā)放的物料采購(gòu)與供應(yīng)文憑，如英國(guó)特許采購(gòu)與物資協(xié)會(huì)學(xué)位或香港理工大學(xué)采購(gòu)與物料證書(shū)等。同時(shí)，為了不斷提高采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)水平，還為他們提供再教育的機(jī)會(huì)。如提供課堂培訓(xùn)，安排高級(jí)職員進(jìn)修專(zhuān)門(mén)技能課程，并派遣他們參加本地及國(guó)際論壇和會(huì)議，及時(shí)掌握國(guó)際上政府采購(gòu)發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)。

五是構(gòu)建政府采購(gòu)的監(jiān)督約束機(jī)制，有效遏制腐敗。對(duì)于政府采購(gòu)官員在采購(gòu)中可能出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題，除了完善的法律法規(guī)外，還可從內(nèi)外兩個(gè)方面著手，“雙管齊下”，強(qiáng)化監(jiān)督管理，健全監(jiān)督機(jī)制，有效抑制權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中伴有的權(quán)力尋租。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、河南信陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師）