實施江蘇沿江開發戰略的對策選擇

編者按：新一輪沿長江開發是江蘇省委、省政府落實中央對江蘇“兩個率先”發展要求，審時度勢作出的重大戰略決策。李源潮書記高度評價其“利在當代、澤及子孫”的重大現實意義和深遠影響。顯然，戰略實施的對策選擇至關重要。為此，本刊記者走訪了該項目招標評審和成果鑒定的首席專家、江蘇省社科院宋林飛院長。

記者：宋院長，沿江開發是江蘇區域共同發展戰略的重要組成部分，是培育江蘇經濟新增長極、增強“兩個率先”推動力的重要途徑。加快推進沿江開發是當前江蘇省委、省政府的一項重要工作。如何實施這一戰略?對策選擇至關重要。您作為該課題招標評審和最終成果鑒定的首席專家，能否談談自己在對策選擇方面的運籌和謀劃?

宋院長：好吧。根據開發戰略的具體內容和要求，結合自己的調查研究和思考，提出六點對策。這里重點談談前三點。首先是：

一、戰略資源的優化配置

記者：沿江開發首先需要開發的是戰略資源。您看主要有哪些可資開發的戰略資源?

宋院長：有土地、水、港口、人力等幾大資源。其中，土地、水、港口是長江岸線資源的主要組成部分。目前，最受投資者青睞的是土地資源，最受政府部門重視與調控的是土地批租。因此，土地資源的優化配置是沿江開發的關鍵環節之一。把握這個關鍵環節，一是沿江開發土地資源供應方式的創新問題。

土地作為沿江開發中的一個重要戰略資源，由于它的不可再生性，對它的利用必須遵循節約、保護、高效等原則。當前，沿江開發區域農用地面積接近總面積的2／3，建設用地占1／5，未利用土地占1／6。地均GDP和地均工業產值比長江三角洲地區平均水平高出15％左右；每萬元GDP的生態足跡0．8439km2，只有江蘇省平均水平的1／2。這表明，沿江地區的工業化程度和經濟效率較高。

記者：可是近10年來，沿江地區建設用地不斷增多，土地供求矛盾日趨緊張。沿江開發區需要更多的建設用地，但“巧婦難為無米之炊”，所以沿江開發區土地擴大的供應方式創新，已勢在必行。具體有哪些新思路呢?

宋院長：新思路之一：多渠道擴大土地供應。擴大土地供應的來源有四個：第一，未利用土地。沿江地區未利用土地42．1l萬公頃(631．65萬畝)，占土地總面積的15．84％，主要是荒蕪地。根據南京市開發1 0％未利用土地的規劃，沿江地區將有4．2萬公頃未利用土地可供開發。第二，非耕地農用地。沿江地區現有農用地172．73萬公頃(2950．89萬畝)，占土地總面積的64．96％，其中耕地127．90萬公頃(1918．48萬畝)，占土地總面積的48．12％。現有園地、林地、牧草地與其他農用地的5％調整為建設用地，則沿江地區約有2．2萬公頃土地可供開發。第三，耕地。如果沿江地區10％的耕地資源轉化為建設用地，則又增加13萬公頃的土地可供開發。第四，建設用地。無論是原有城市建設用地，還是新批工業建設用地，都有一定的潛力。如果能夠挖掘其中20％的潛力，則有10萬多公頃土地可供使用了。

記者：能發掘出這么多土地資源，真是太好了!

宋院長：新思路之二：“向城鎮化要土地”。目前，沿江地區的農民住宅分散，占地較多，并缺乏生活配套設施。建立相對集中的農民住宅區，通過“農民城鎮化”的途徑，可以達到節約耕地、適度規模與提高農民生活質量的雙重目的。通過農民宅基地復墾、新住房用地節約而調整擴大建設用地，有一定的潛力。

新思路之三：“向外來人口要土地”。沿江開發也是一個城市化過程。農民進城必然帶來城市人居與產業等建設用地的擴張。所以可實行適度的“地跟人走”原則。即以農民“自留地”與“宅基地”的部分(1／5左右)，作為農民轉移的“土地指標”，使用到流入地作為增加建設用地指標的依據。

記者：宋院長．這三個新思路是在供應方式上的創新，可謂擴大沿江開發土地資源的有效途徑。

宋院長：二是土地資源開發利用方式的創新。

在沿江開發過程中，土地資源開發利用方式的創新需要更多地考慮如何保護城鄉居民的利益。城鄉居民直接分享土地開發與利用而獲得的利益，是沿江開發的“第一利益”。土地資源的開發利用，都應將城鄉居民的利益放在首位。全面建設小康社會，首先需要達到的民生目標是“安居樂業”。但目前對于多數城市市民來說，房價收入比過高，嚴重影響市民住房條件的改善。聯合國主張，房價收入比應在3：１的范圍內。而我國大城市的房價收入比往往達到10：１左右，甚至更高。不能僅僅把土地資源看作“城市經營”的生產要素，看作生財之道，而應首先是當地居民最重要的生存資源與發展資源。

記者：宋院長，目前，房地產市場有不少問題需要探討。大城市特別是特大城市的房價偏高，很多人用畢生的積蓄幾乎也難以購買小康水平或比較寬裕的住房。我們的干部應該多一點杜甫情懷(“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏。吾廬獨破受凍死亦足”)，關心普通市民住房的改善。您作為全國政協委員，在土地資源開發利用方式上，有哪些新見解?

宋院長：首先，改變單一的商業性土地儲備的做法，建立商業性儲備與公益性儲備相結合的土地儲備體系。通過商業性儲備，為城市經營性用地及高檔房地產需求提供土地供應，并積累財政資金；通過公益性儲備，為城鎮普通住房、經濟適用住房、廉租房建設以及基礎設施等公共物品建設提供必要的土地供應，從而營造良好的人居環境和人文基礎。實行公益性土地儲備的做法，有利于解決低收入市民住房改善難的問題，我相信一定會受到老百姓的歡迎。

再有，城市化是農民的盛大節日，“失地”是他們從農民轉變為市民的起點與標志。但部分農民實際的失地過程往往是痛苦的，原因主要是補償不足，利益受損。解決問題的思路，是農民失地不失“權”，分享土地開發與利用的收益并長期化。關于土地利用的課題研究，建議創新土地金融手段。

記者：怎樣具體理解土地金融手段的創新呢?

宋院長：土地金融手段創新的主要方式是積極推進土地證券化。在實施征地制度改革，推動農村非農建設用地流轉的前提下，土地證券化無疑成為兩者的有效輔助手段。土地證券化將實物土地轉化為有價證券，農民成為這些土地證券的擁有者。當國家要征用農民集體土地時，首先應該從農民手中購買這些證券，然后轉讓給開發用地單位。在農村土地轉化為其他具有更高投資收益的商業居住用地時，農民就可以憑借其對土地證券的所有權獲取長期收益。這一設想，對于保護農民利益有現實意義。同時，尚需要對土地入股、失地農民的社會保障等問題進行探索與對策設

計，以解決當前土地開發與利用中的突出問題。

記者：這是土地資源開發利用方式的創新。戰略資源的優化配置還有哪些途徑呢?

宋院長：三是整合沿江港口資源。江蘇沿江岸線分布著一批港口，充分發揮港口的作用，是沿江開發的重要支柱。有人主張著重發展“大進大出”的沿江運輸體系，滿足沿江工業大耗量、大耗水、大耗電的發展特點。我認為，應把重點放在“多進多出”上，提高長江水上運輸的能力，使港口成為運輸、儲存、加工等物流中心，帶動所在地與周邊經濟的發展。江蘇沿江港口總的運力比較大，但過于分散，急需整合。

記者：具體應該怎樣進行港口資源整合?

宋院長：借鑒國外實踐經驗，探索港口資源整合的理論依據，根據沿江各城市的產業發展規劃，可以將沿江十個港口(或港口區)劃分為三大港口群：第一個港口群包括南京港、鎮江港和揚州港，區內擁有南京長江大橋、長江二橋及潤揚大橋這三座跨江大橋；第二個港口群包括常州港、泰州港、江陰港和張家港港區，區內擁有江陰長江大橋；第三個港口群包括南通港、常熟港區和太倉港區，區內擁有正在建設中的蘇通大橋。三大沿江港口群中，我認為，第一港口群應以南京港為核心，即為南京組合港；第二港口群應以張家港為核心，即為張家港組合港；第三港口群應以南通港為核心，即為南通組合港。

記者：宋院長，對“組建江蘇沿江港口集團”的構想，您有何見地?

宋院長：通過資本手段實現沿江港口戰略聯盟的一個有效途徑，就是組建江蘇沿江港口集團。可以市場為導向、資產為紐帶、幾個主要港口為主體，組建符合經濟規律的半緊密型聯合體。這種構想有決策參考價值，通過資本紐帶形成組合港是可行的，應通過這個途徑促進沿江港口投資多元化。港口資源應實行開放式管理，不能把港口辦成貨主碼頭。關于“港口私有化”的提法，當前不宜作為政策口號，強調港口企業化與投資主體多元化等，似乎更為妥善。

目前，張家港保稅區已被國家批準為“區港聯運”的試點。我們應抓住這一機遇，建立張家港組合港，使張家港保稅區通過“區港聯動”建成工貿結合、物流發達的自由貿易區，從而為沿江地區和江蘇最大限度地分享國際貿易的利益，提供一個重要的平臺。

記者：這是整合沿江港口資源，實現戰略資源的優化配置。第四是沿江水資源的優化配置。

宋院長：對。江蘇沿江水資源主要是過境水資源，水量充沛，但廢污水排放總量居全國第二，單位面積的排污水量居全國之首(2000年)，存在水環境污染較嚴重、水資源利用不充分、用水效率不夠高等問題。

記者：沿江水資源對于我省搶抓國際產業轉移的機遇，建設國際性制造業基地將發揮極其重要的作用，也存在一些實際問題。我們應采取怎樣的發展模式以趨利避害呢?

宋院長：目前，在實施沿江開發戰略過程中，沿江各市縣幾乎都采取了雷同的模式，即實施以港興市、以重化工為主的城市發展戰略。近幾年，我從長江源頭的省市到江蘇的近鄰安徽，作過一些實地調研與訪談，話題都是如何保護長江這一黃金水道。調研的結論是，長江水污染的主因是沿江許多工業企業不能做到達標排放。因此，必須全面實施企業排放污染物的有關政策法規．這只是“防”，還要“治”。我曾隨省委常委王國生同志訪問了日本福岡的循環經濟試驗基地，深受啟發。發展循環型經濟，是沿江開發走新型工業化道路的有效途徑。

記者：這是有關水資源的優化配置問題。以上四種資源的優化配置都需要人來實現，所以……

宋院長：對，第五是人力資源開發的難點與對策問題。這里因時間的關系，僅突出強調一點：

我在研究沿江開發問題時發現技術人才短缺的問題相當突出。當前，沿江地區正在建設制造業基地。制造業振興的標志是“精工制造”，制造業的基礎是熟練技術工人。但我國高級技術操作人才短缺，眼下高級技工只占技工總數的4％，江蘇約占6％，與發達國家40％左右的比例相差甚遠。我省沿江建設先進制造業基地的弱項之一，就是缺少高級技工。我省自主創業的各類先進制造業企業的進一步發展，跨國公司在江蘇實施人才本土化戰略，都需要大量高級技工。因此，培養更多的高級技工是構筑承接世界產業轉移與內資集聚大平臺的重要措施之一。建議省教育廳根據我省產業發展趨勢，大力發展高級技工教育，調整高校專業設置、招生與畢業分配去向，為我省先進制造業基地建設提供更多的適用人才。

記者：宋院長，確實如此，開發戰略是由人來實現的。人力資源的優化配置應為對策選擇的重中之重。常言道：“兵馬未動，糧草先行”，下面請重點談談資本資源問題。

二、投融資機制的創新

宋院長：好，下面我從四個方面談談投融資機制創新問題。

第一，應重視要素投入產出效果評估問題。

沿江開發是江蘇培育經濟增長極與新增長點的主要舉措。科技部用就業人員勞動生產率(萬元／人)、億元投資新增GDP(億元／億元)和綜合能耗產出率(元／千克)三項指標來綜合考察各地區的經濟增長方式。在這一評估體系中，江蘇省的強項是綜合能耗產出率(第3位)，就業人員勞動生產率(第4位)；江蘇的弱項是“億元投資新增GDP”(第12位)。在綜合排序中，江蘇為第6位。“億元投資新增GDP”的排序，浙江、廣東分別列第2、第4位，顯然優于江蘇。這是值得我們重視的問題。

美國經濟學家格魯特曼很重視“增量資本產出率”(每增加1億元GDP所需要的固定資產投資)。從江蘇1981－2004年上半年投入產出效果來看，“新增GDP／固定資產投資總額”這一指標的值，從1997年開始呈現下降趨勢，2003年出現回升跡象。這與公共基礎設施、社會事業等方面的投資增加，投資結構變化有關，但低效投資增加無疑是一個重要的原因。因此，沿江開發中必須將提高投資效果放在非常重要的地位。

記者：資本要素的投入與其它要素的投入產出效果評估，是否應做綜合分析?

宋院長：是的。可持續的經濟增長動力結構，不能片面地理解為強勁的投資。新經濟增長理論主張，決定經濟增長的生產要素是勞動、資本、土地及其三者基礎上的技術、管理等全要素。所以，第二要進行全要素投入產出效果評估。這個主張已經得到普遍地認可，各國的經濟政策也體現了這一認識的轉變。目前，國際上一般采用“索洛余值法”或“丹尼森增長核算法”，以科技進步對經濟增長的貢獻率或全要素生產率作為評價經濟增長方式的主要依據。科技進步貢獻率達到50％以上為集約型，達到70％以上為高度集約型，小于

30％為粗放型，30％～50％為準集約型。按照國際上的通用標準，目前，江蘇經濟總體上處于準集約型經濟增長階段。因而，把江蘇經濟稱為粗放型的觀點是沒有依據的。

記者：確定為“準集約型”的具體評估指標體系是什么?

宋院長：我選擇了6項一級指標、21項二級指標建構了一個指標體系，作為評價區域經濟增長方式的技術手段。以此對北京、天津、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等8個省市進行評估后的結論是：現階段，江蘇的經濟增長動力比較強勁；“凈出口貢獻率”、“外貿依存度”、“百元固定資產產值”、“單位GDP電力消耗”等指標處于領先狀態；“百元固定資產利稅”、“科技進步貢獻率”、“工業會員勞動生產率”等指標處于中間狀態；“教育投入／GDP”、“高新技術產業增加值／工業增加值”、“就業人口中大專以上人數比重”、“治污投資總額／固定資產投資總額”等指標處于相對落后的狀態。

2003年，江蘇人均GDP超過2000美元，已經進入一個新的發展階段。問題是如何提高重化工業的科技含量與附加值，如何降低污染，保護長江水資源與沿江地區生態環境與人居環境。同時，工業化也遇到了巨大的挑戰，資源的短缺與生產要素的有限性，為中長期經濟快速增長帶來了嚴重的“瓶頸”制約，所以宏觀調控應重在轉變局部粗放型的經濟增長方式。

記者：解決這些問題需要投資推動，怎樣才能吸引大量投資?

宋院長：這就是第三：沿江開發中先導性資金投入機制創新問題。應考慮“供給引導型”金融發展思路，重視政府先導性資金投入，主張充分發揮先導性資金的作用。這在當前沿江開發中有重要的現實意義。不過，“需求尾隨型”金融思路也不必棄置不用。地方政府對金融的調控能力是有限的，這兩種思路在不同時期、不同地區都有一定的適用性。

記者：先導性資金的來源，是政府主導的投資基金、地方建設債券、國債等。此外，還有什么新思路?

宋院長：由地方政府控股的公司出面，委托銀行以信貸的方式向社會公眾籌集資金。我省高速公路建設項目采用這種方式是成功的。同時，由政府獨資的公司出面發行債券。這種債券以項目產生的收益作為還款資金，形式上是一種企業債券，實質上是一種地方政府債券。另外，也可以探索以國土資源這種“土地銀行”為先導性投入融資，確保政府土地收益的穩定合理增長，加強土地有償使用管理，防止土地資產的流失，同時要注意不能忽視失地農民的利益。

記者：在先導性資金投入的基礎上，可否考慮投資主體多元化問題?

宋院長：這正是我所要談的第四點：沿江開發中投資主體多元化機制創新問題。

投資主體多元化，是增加投資的必要途徑。沿江基礎設施建設可以選擇運用特許經營權、租賃融資、國際資本融資、社會資本融資等先進的融資與建設方式；支持“沿投公司”以現有的沿江基礎設施項目(如橋梁或港口)為基礎，創造條件上市融資。對沿江開發中的生態建設、環境保護、生態高效農業、社會發展等項目進行“組合式捆綁申貸”，利用國債增加公共支出。這些對策構想，符合市場經濟的需求。

特別需要我們重視的，是如何拓寬投融資渠道，將民間資金轉化為沿江開發中的投資。

三、推進區域一體化的措施

記者：宋院長，對我省沿江開發“區域發展不平衡”問題，有哪些對策思考?

宋院長：那就是推進區域一體化建設，首先是建構滬蘇通“金三角”。

沿江開發的難點。是蘇中如何加快發展的問題。因此，沿江開發的關鍵，是推拉蘇中地區快速崛起。蘇中快速崛起的拉力是城市圈，推力是政策創新。這一“推拉理論”，應是沿江開發的一個重要理論支持。

在實施過程中，要充分發揮“大上海都市圈”的拉動作用。對于江蘇來說，除了繼續推進“西上海”建設、加快蘇錫常地區經濟發展之外，還有一次機遇，即“北上海”建設。我主張加快建設“北上海”。南通是“北上海”的核心城市，與上海有許多天然的、產業的聯系。在地緣上，南通屬于蘇南地區。因為長期受長江阻隔，南通成了被人忽視的蘇南地區的一個成員。國家已經立項建設蘇通大橋、滬崇過江隧道。這兩條跨江通道，將為江蘇建設“北上海”奠定基礎。未來上海對江蘇經濟的影響，越來越多地將表現為對“北上海”建設的推動。長期存在的“南通南不通”問題一旦解決，江蘇的“北上海”建設就將邁出前所未有的步伐。

記者：我們建構滬蘇通“金三角”，爭取使之成為長江下游地區的第一“金三角”。上海提出，要把崇明建成“生態島”，將在滬通之間的產業傳遞中形成空間上的斷裂。這會不會成為上海向南通地區輻射的“防火墻”與“隔離帶”?

宋院長：有一定的可能性。但建設跨江通道，使南通進入上海一小時都市圈，就可以有效地避免這種可能性。南通有條件在長江北岸率先崛起，其中最重要的條件是上海經濟的輻射與拉動。現在的關鍵，是南通地區要充分利用蘇通大橋、崇啟大橋、崇海大橋的預期效應，整體規劃與啟動“北上海”建設。泰州應積極參加“北上海”建設。

同時，以滬蘇通“金三角”為龍頭，建構錫常泰、寧鎮揚“金三角”。發展跨江聯動，首先是要啟動蘇州與南通、江陰與靖江、常州與泰州、鎮江與揚州等城市的跨江合作。不要忙于跨江行政區劃調整的籌劃，因為那種思路仍然過于看重行政區劃內部配置資源的作用，忽視了行政區之間協調與合作等體制創新的前景。

記者：建構滬蘇通“金三角”的構想的確前景動人，能否談談與之相關的“長三角”問題?

宋院長：不同行政區劃承載著不同的利益主體，利益的共同點又具有不確定性，因而對于長三角經濟一體化的規劃和利益協調將面臨困難。對于江蘇來說，存在著沿江開發與上海發展戰略關聯性問題。近年來，上海實施《上海市出臺進一步改善投資環境的若干意見》，意味著上海不只是要在金融、外貿等方面發揮中心作用，同樣要成為長三角制造業基地。這一計劃無疑是地區競爭的產物，可能導致周邊地區資金、人才等優質生產要素大量流入上海，優秀企業向上海遷移，從而可能使江蘇沿江地區和浙江杭州灣地區出現發展后勁不足、競爭力弱化等問題。

江蘇實施新一輪沿江開發戰略，應重視推進長三角經濟一體化，建立長三角整體性的產業政策體系，以區域共同利益最大化為取向，對主導產業進行科學、合理的規劃和布局。但未來的主要任務并非簡單地由政府調控去消除所謂“同構”，而是完善市場環境，鼓勵公平競爭，促進專業分工，努力通過同類產業和企業的集群，形成聚集經濟，從而

提升長三角作為一個整體聯動的產業的競爭力。

記者：除了與上海圈的聯動發展外，江蘇沿江開發是否應更注意我省的區域聯動?

宋院長：是的。下面我具體談談江蘇沿江聯動開發的方式與動力。

我省的區域發展不平衡，是江蘇實現“兩個率先”的主要障礙。克服這個障礙，實現區域共同發展的一個重大戰略舉措，應是先發地區蘇南加大對蘇中、蘇北地區的拉動。從經濟整合角度，鼓勵江南市、縣在蘇中地區建立聯動開發區或園區，并賦予其相對獨立的地位和職能。兩岸聯動開發區或園區在管理體制上實行一體化，在司法管理、口岸管理、金融分支機構設置等方面，可由蘇南相關部門延伸過去，一些具體管理職能可由屬地行使。推動產業梯度轉移和要素快速聚集，通過開發區和園區項目、資本的擴張，促進寧鎮揚、錫常泰和蘇通三大經濟板塊的形成，使蘇中地區經濟整體上盡快融入蘇南。

有人將當前蘇南地區跨江開發的動力分為政府推動力、市場驅動力與文化驅動力，有一定的道理。近年來，江蘇區域政策與全國區域政策相似，都是抓兩頭而忽視中間。蘇南地區在保稅區、出口加工區、重大項目、建設用地分配等方面得到較多的優惠。蘇北地區在財政轉移支持、重大項目扶持、社會事業資助等方面得到了傾斜。沿江開發既沒有得到蘇南那樣的優惠，也沒有得到蘇北那樣的扶持。沿江開發首先需要改變現有的區域政策，應將國家、省給予蘇南地區的優惠政策延伸到長江北岸通、泰、揚地區。只有這樣，才能實現跨江聯動發展，使它們盡快融入蘇南經濟板塊。

記者：那么與蘇北的區域聯動應該怎樣實施呢?

宋院長：要增強沿江開發對蘇北發展的推動作用。

沿江開發中，應打破地方壁壘，推進產業布局一體化，加快共同市場建設；加強統一規劃，加強區際聯合，推進基礎設施建設和環境保護一體化。有人建議，可以按照國際上的區域開發銀行模式，組建蘇北地區開發銀行，運用市場機制參與大型投資項目的融資。國際上的區域開發銀行模式是值得注意的，但在江蘇銀行尚未建立的情況下，建蘇北銀行不現實。同時，在沿江與東隴海構筑兩大競爭高地、鼓勵沿江開發主體到蘇北創業、鼓勵資金“北上”與鼓勵人口“南下”并舉等建議，都是可取的。

記者：宋院長，一口氣談了這么多，精彩極了!謝謝您為沿江開發戰略付出的辛勞和智慧。其他的問題另約時間再向您請教。

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