基層穩(wěn)定的影響因素及壓力型考核體制

吳　苒　朱旭東

近日，記者走訪了蘇北、蘇中及蘇南的一些縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)當前影響基層穩(wěn)定的因素錯綜復(fù)雜，不僅有各地普遍存在的因農(nóng)村征地和城市拆遷帶來的動蕩，還有諸如各種特殊群體利益的平衡問題、歷史遺留問題、宗教勢力和各種邪教組織快速發(fā)展帶來的不穩(wěn)定因素，在建設(shè)和諧社會的背景下，基層政府維護穩(wěn)定工作越來越艱巨，而現(xiàn)有的壓力型考核體制也有待完善。

四大因素影響基層穩(wěn)定

一、農(nóng)村征地和城市拆遷問題短期內(nèi)難以消化

毫無疑問，農(nóng)村土地征用和城市拆遷已成為當前影響基層穩(wěn)定最突出的問題，盡管走訪的有關(guān)縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不愿意具體點明具體事件，但都承認這一現(xiàn)實。事實上，今年以來各地大量的信訪者中，反映的問題也多集中在這兩個方面，個中緣由，讓一些基層官員感嘆不已。

江都市花蕩鎮(zhèn)2002年引進山東一公司興建了近900畝地的牡丹園，其中占用農(nóng)民承包土地650畝。按照2002年土地流轉(zhuǎn)時的物價，當年農(nóng)民畝平均種糧純收入只有143元，出租給牡丹園后，當年可獲得180元／畝，并逐年遞增，應(yīng)該說，群眾當時是滿意的。但今年糧價上漲、農(nóng)民負擔減輕和政策性種糧補貼到位，當?shù)剞r(nóng)民紛紛要求收回土地、重新種糧，由此引發(fā)了一系列沖突。

“即使在宜興，也面臨著同樣的問題。”宜興市宜城鎮(zhèn)黨委副書記周亞定說，就土地權(quán)屬問題，前些年很多農(nóng)民不愿意種地，因為種地不賺錢，很多農(nóng)民就把土地租給別人種了，自己閑散在家或外出打工，當時也找到了他們認可的一個利益平衡點。現(xiàn)在很多農(nóng)民卻單方面想把土地收回來，這必然影響到承租方的利益，而且很多出租行為都是有合同條款限制的，純粹滿足農(nóng)民的要求很不現(xiàn)實，這樣勢必從一個極端走向另—個極端。對于這種矛盾，基層的確很難調(diào)解。

對于城市拆遷，各地的酸甜苦辣大同小異。一些基層官員說，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，必然涉及到城市格局的重新規(guī)劃，必然要拆遷，也必然影響到原來居住人對公共資源的獨享以及重新安置問題。

一些基層的同志認為，目前城市拆遷面臨的主要問題是拆遷補償價格和市場房價的差距。老百姓的意見：政府如果不搞拆遷，我住得相安無事；現(xiàn)在拆掉了，我沒有足夠的錢買房子，怎么辦?政府應(yīng)該提高補償價格，讓我買得起房子。

據(jù)了解，目前各地都提高了拆遷補償?shù)臉藴剩紱]有達到市場房價的標準。有的縣在財力緊張的情況下，建設(shè)了安置小區(qū)，本著先安置后拆遷的原則，對拆遷戶實行貨幣拆遷或產(chǎn)權(quán)調(diào)換，拆遷戶可以“二選一”，但眾口難調(diào)，仍然有少部分人不接受。

二、特殊群體難以特殊對待

特殊群體錯綜復(fù)雜，各有各的特殊原因，是影響基層穩(wěn)定的長期隱患，誰也說不清什么時候會爆發(fā)，很讓基層政府頭疼。

據(jù)了解，在蘇北一些縣區(qū)，特殊群體包括軍轉(zhuǎn)干、政轉(zhuǎn)企、辭退民師、50年代小鄉(xiāng)干部、離任村“三大員”、離退休老干部、50年代復(fù)員軍人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改制精簡人員、傷殘軍人、60年代精簡下放人員，而在以宜興為代表的蘇南縣份，又多了流動人口問題，如流浪乞討人員、拾荒收舊人員等。

一些基層官員認為，對于一些特殊群體，國家應(yīng)該研究出臺一個結(jié)論性的東西，明確哪些是應(yīng)該解決的，哪些是能夠解決的，哪些是不能解決的，給一個明確的說法。要不然他們還會上訪，而且還不知道他們的最終要求是什么。這個群體的問題一解決，又引起其他群體的攀比，局勢更加混亂。

三、歷史遺留問題難以“一肩承擔”

許多地方官員認為，歷史發(fā)展過程中積累性的矛盾，必然有個暴露的過程，不一定屬于哪一屆政府的問題，因此，即使這些問題現(xiàn)在暴露出來，也不應(yīng)該由地方政府“一肩承擔”。

不僅如此，在一些歷史遺留問題尚無解決良策的時候，一些新政策又增添了新的變數(shù)，使部分歷史遺留問題顯得更為復(fù)雜。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心改革，各地經(jīng)過努力，切斷其財政供養(yǎng)的渠道，精簡后也已經(jīng)基本穩(wěn)定了，今年上級又要求讓原農(nóng)業(yè)技術(shù)中心人員重新競爭上崗、考核，并拿出指標，由財政全額撥款。競爭上崗當然要通過考試，年輕人就占了先機，那些上了歲數(shù)的、曾經(jīng)作出過貢獻的人自然不服氣。所以，這一做法目前實施的難度很大。同樣，農(nóng)業(yè)技術(shù)中心重新競爭上崗，又引起其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所精簡人員的攀比：為什么它能改我不能改?這樣又引起新的不穩(wěn)定。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所又被收歸垂直管理，文件明確為全額財政撥款，人員享受公務(wù)員待遇，又引起國土所下崗、退休人員心理上的不平衡，最近也在頻繁上訪。

因此，基層干部建議上級政府在制定有關(guān)文件時，一定要從全局的、整體的角度考慮，不能僅僅站在某些部門的角度。否則，一個文件出臺，引起連鎖反應(yīng)，令基層難以操作，執(zhí)行會引發(fā)新的矛盾問題，不執(zhí)行也有矛盾問題，讓基層進退兩難。

四、宗教勢力和邪教組織的發(fā)展難以掌控

據(jù)記者了解，目前各種宗教勢力和邪教組織正積極向農(nóng)村滲透，而且基層政府難以掌握準確的第一手資料，特別是邪教組織的發(fā)展，已成為影響基層穩(wěn)定的一個重要因素。往往一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有數(shù)百名邪教信徒，完全屬于地下活動，夫妻相互間也不了解，多是夜間活動，甚至躲到玉米地里活動，很難掌握他們的第一手資料。信了“邪教”后，相信“世界末日”很快就會來臨，什么都可以不管了，而信徒又多是家庭生活條件不好的中年婦女，思想比較簡單，想尋求寄托，又有境外資金的支持。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人認為，類似邪教如果不加以控制和打擊，發(fā)展開來，很多家庭都會散掉。

江都市雙溝鎮(zhèn)近年來因為全鎮(zhèn)無一人參加“法輪功”等邪教組織，多次受到有關(guān)部門的表彰，但黨委副書記季善宏也承認，在江都城區(qū)和雙溝鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都有邪教活動的蹤跡。“新形勢下，各種邪教組織很龐大，而且越來越多。要完全妥善解決這些問題的確非常困難。”

對于各種邪教組織，基層官員有一個共同的困惑——目前國家公開宣布的邪教只有法輪功．，公安部雖然內(nèi)部定了12種邪教組織，但老百姓并不清楚，很不利于基層政府開展相應(yīng)的工作。

壓力型考核體制有待完善

一、壓力型考核是相互矛盾的

維護穩(wěn)定考核中的一個重要指標，就是要減少信訪量，但同時又明確要暢通信訪渠道，不得剝奪群眾上訪的權(quán)利。很多基層官員認為，這種做法實際上就如同“既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草”一樣，是相互矛盾的。

目前，為了盡量減少被上級政府通報批評的幾率，各地除了做好日常維護穩(wěn)定工作外，一些基層政府紛紛采取“盯訪”的做法，一是希望盡量把矛盾解決在基層，更直接的目的則是減少信

訪的曝光量。

隨著各領(lǐng)域改革力度的不斷加大，經(jīng)濟社會發(fā)展速度的不斷加快，由此帶來的體制轉(zhuǎn)軌、機制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的矛盾，干部和群眾認識差異的矛盾，不同單位、不同利益群體之間的矛盾總是在不斷涌現(xiàn)，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。不穩(wěn)定因素在不斷增加，又沒有行之有效的解決辦法和配套的法律法規(guī)，各地的信訪量只會上升，簡單地以信訪數(shù)量來考核一個地方穩(wěn)定工作的好壞，有失公平。

據(jù)了解，很多縣級市目前在省會城市和北京有關(guān)部委都有值班人員，有的還長期駐守，主要任務(wù)是“截訪”，在上訪群眾還沒能到達目的地前，勸阻回原籍。這一做法雖然引起有關(guān)部門的反感，認為侵犯了上訪人的人身權(quán)利，但在這種壓力型的考核機制下，各地“截訪”隊伍依然保留并在不斷加強。

一些基層干部認為，基層的很多不穩(wěn)定因素，的確有不少是干部作風問題引起的，但一些干部作風的形成則是“壓力型”考核造成的。這些干部并不想群眾把他們描述成‘歪戴帽，到處殺豬扒糧的反面角色，但整個國家是一種壓力型的考核體制，鄉(xiāng)村干部也無計可施，而且很多任務(wù)都是行政命令。例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療，肯定是件好事，但很多農(nóng)民的意識跟不上。鄉(xiāng)村干部肯定是先做思想工作，但還是有很多人不愿意交錢。但上面又下任務(wù)，要必須達到相應(yīng)的參保率，于是就會發(fā)生強行收錢，由此引起的不穩(wěn)定，又能怪誰呢?

二、壓力型考核助長“信訪怪圈”

“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，這幾乎已經(jīng)在信訪群眾中形成了一個共識。現(xiàn)在是官越大膽越小，所以一級壓一級，壓得下面很難辦，只好花錢買平安，但這錢往往越花越壞事。江都市委宣傳部一位工作人員透露，當?shù)卮嬖谝欢〝?shù)量的上訪專業(yè)戶，其中一個人因為拆遷問題已經(jīng)上訪了五六年，當?shù)卣两褚言谒砩匣瞬幌?0萬元，仍然沒能把他“擺平”，而且胃口是越來越大。對這一個案來說，花錢未必能買來平安。

信訪群眾知道干部“怕上”，因此，越是敏感時期，他們越會選擇到上一級政府部門上訪，基層干部的壓力很大。為了減少被批評、通報的可能，一些基層政府把本不應(yīng)該解決的、或者不應(yīng)該立即解決的問題，委曲求全，花錢買平安。一些基層官員表示，由于基層政府的確好像按照“信訪怪圈”規(guī)則辦事，所以上訪群眾越來越迷信這一“怪圈”。

宜興市政法委書記徐南江另有一種解釋，他說，現(xiàn)在老百姓都知道基層干部“怕上”，認為上級政府重視了，以壓力型的考核來考核下級干部，就能解決問題。其實這還是一種“以權(quán)治國”，而不是以法治國。

南京大學公共管理學院院長童星教授說，很多不穩(wěn)定因素是通過“信訪”反映出來的，他建議暢通信訪渠道，并提倡真正意義的“信”訪，或者“電話”訪和“電子郵件”訪，但有關(guān)部門對這些信訪必須努力做到“有訪必復(fù)”，最起碼讓上訪者感覺到有人在關(guān)注他們反映的問題。久而久之，上訪者就會逐漸放棄“人”訪的模式，“信訪怪圈”也就逐漸被打破了。

三、壓力型考核務(wù)必加強上下級的信息溝通

早就有一種說法：“中央大晴天，省城變了臉，縣城刮大風，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把人淹”，言下之意，中央的政策到了下面就會被層層官員歪曲濫用，也表明老百姓對基層干部的極度不信任，基層干部無形中被推向了老百姓的對立面。還有些基層官員說，“好人”都給上面做了，下面只能做“難人”。往往一個政策下來，基層政府就要亂好一陣子。

一些基層官員認為，對上級政府來說，方方面面的不穩(wěn)定因素牽涉到不同利益群體，一些問題的解決不要隨意開政策口子，而要充分考慮的地區(qū)、部門的差異，不同群體的差異，要考慮到開政策口子可能帶來的連鎖反應(yīng)。

童星認為，所謂的政策口子，往往都是中央的條口部門在開，因為背后牽涉到部門利益，但這對于各級基層政府來說，往往都是災(zāi)難性的，這也是很多政策到基層無法執(zhí)行的根源所在。要解決這一問題，必須加強上下級的信息溝通，并且盡量減少維護部門利益的色彩，才能達到政令通暢、有令必行的效果。

江蘇的一些基層干部認為，如果上下級部門有意識地加強了信息溝通，不僅有利于基層政府主動與上級有關(guān)部門加強聯(lián)系，反映真實情況，也便于上下協(xié)調(diào)，更好地做好維護穩(wěn)定工作。

童星分析認為，目前基層維穩(wěn)工作之所以難做，實則是原有的管理控制體系、政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，已經(jīng)不適應(yīng)當前的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型新形勢的需求，也不適應(yīng)新形勢下妥善處理人民內(nèi)部矛盾的需要，必須要調(diào)整。調(diào)整的重點有兩個：一、重點進行政治體制改革，調(diào)整原有的控制體系，加以改革改善。二、調(diào)整政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，通過落實科學發(fā)展觀來解決。不追求GDP，不以此來考核官員。他認為，這兩個問題不解決，其他問題再怎么處理，也無法從根本上解決影響基層穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素，并可能引發(fā)更多的不穩(wěn)定因素。

[責任編輯：黃杰]