試論人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督

蔣伏虎

當代民主政治發展的特點之一是政黨政治與議會政治的關系日趨密切。這其中，既包括執政黨對議會的控制和影響的力度有不斷加強的趨勢，也包括議會對執政黨權力的制約和監督的力度有不斷加強的趨勢。在我國，共產黨是執政黨，堅持黨對人大工作的領導，符合現代民主政治的權力運行規則，是我國一項不可動搖的政治原則。另一方面，各級人大及其常委會對同級黨委的執政決策實施監督，也是現代民主政治權力運行規則的要求，是堅持依法治國的要求。因此，建立健全人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督機制，十分必要。這不僅不會削弱黨的領導地位，而且有利于堅持黨的正確領導。同時，這對于實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的內在統一，對于提高黨的執政能力，也具有十分重要的意義。

人大及其常委會對同級黨委執政決策實施監督的依據

首先，從政治學原理看，在現代民主政治制度下，通過憲法和法律強化對執政黨執政權力的監督，是國家權力運行的重要組成部分。

政治學原理認為，任何公共權力都不是無限的、絕對的，都必須受到制約、接受監督，而權力的賦予者是當然的權力監督者。

在我國，共產黨作為—個政黨，黨組織的權力來自全體黨員和黨的代表大會；各級黨組織的重大決策，必須是全體黨員和黨的代表大會行使民主權利的結果。因此，在實施這些決策的過程中，各級黨組織必須接受全體黨員和黨的代表大會的監督；地方黨組織還必須接受黨中央、上級黨委的領導和監督，由此構成黨內的監督體系。

共產黨作為執政黨，它的執政權并非與生俱來，也不是多黨競選的結果，而是來自全國各族人民。因此，它在行使執政權時必須接受全國人民的監督。地方各級黨組織享有的領導權，是黨的執政權的有機組成部分。從這個意義上講，人民群眾，包括各民主黨派和群眾團體，有權對各級黨委的執政決策依法實施監督，由此構成人民對執政黨行使執政權的監督體系。

共產黨作為法定的執政黨，享有法定執政地位。這種特殊的執政地位，不是共產黨自封的，而是國家最高權力機關根據全國人民的共同意志，在國家根本大法(建國初期為《共同綱領》，后來為《憲法》)中明確規定的。這種特殊的地位，容易導致共產黨的一些組織或者領導者忽視行使執政權力時的“約束力”，忽視執政行為的合法性，從而造成權力過分集中、濫用執政權，甚至權力腐敗現象。從這個意義上講，各級人大及其常委會依法對同級黨委的執政決策實施監督，有助于黨委科學執政、民主執政、依法執政。

鄧小平在上個世紀50年代曾經指出：“我們黨是執政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。”因此，他主張共產黨要接受監督。從歷史的經驗教訓來看，我們黨犯的“大錯誤”雖然是由共產黨自身糾正的，但往往發現太晚、損失太大。如果黨內監督制度比較完善，人大及其常委會又能加大憲法和法律的監督力度，就能夠減少或避免犯大錯誤；即使犯了大錯誤，也能夠比較及時地得到糾正。因此，黨組織在行使法定執政權時，有必要接受國家憲法和法律的監督，使之依憲執政、依法執政。人民代表大會是國家權力機關，依照憲法和法律對黨組織的執政決策、執政行為實施監督，是理所當然的。

總之，共產黨具有雙重身份：既是領導者又是被監督者。同時，共產黨必須受到多重監督，包括黨內監督、人民監督以及憲法和法律的監督。

其次，從我國憲法和相關法律的規定看，人大及其常委會具有對各級黨組織行使執政權的行為進行監督的權力。

在我國，雖然按法律規定，人民代表大會只能監督由它產生的國家機關及其組成人員，但當黨組織以領導國家機關的方式進行活動時，它就應該受到人民代表大會的監督。因為，我國憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法的行為，必須予以追究”；“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。 這里所說的“各政黨”和“任何組織”，當然也包括執政的中國共產黨在內。由此可以得出這樣的結論：人大及其常委會對同級黨委違背憲法和法律的決定，是可以提出糾正意見，進行法律監督的。胡錦濤同志在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發表講話時指出：“人民代表大會及其常務委員會監督的目的，在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權和司法權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。” 人大及其常委會圍繞這“三個確保”，有權依照憲法和法律對“任何組織”(包括執政黨)實施監督，這是人大及其常委會的職責。從理論上講，人大及其常委會“三個確保”的監督目的，同堅持黨的領導(包括對人大工作的領導)的目的是完全一致的。從實踐上講，人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督，是實現兩者共同目標的一項保障機制。

再次，從執政黨的自身規范看，中國共產黨主動提出要“在憲法和法律的范同內活動”，并且鄭重承諾支持和保證人大依法履行監督職能。

中國共產黨的宗旨是“立黨為公、執政為民”，全心全意為人民服務。共產黨雖然享有執政權，但它沒有自身的特殊利益，因此不需要享有謀求自身利益的特權，這是執政的共產黨與其他一切執政黨的根本區別。正是從黨的性質和宗旨出發，《黨章》明確規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”；中央也一再強調，黨的各級組織要帶頭維護憲法和法律的權威，堅持民主執政、依法執政，保證執政行為符合法律規范、代表全國各族人民的根本利益。這是共產黨對行使執政權的自我約束，也是對國家、對人民的鄭重承諾。十六屆四中全會作出的《決定》指出：“加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益”；“支持和保證人大、政府專門機關、司法機關依法履行監督職能”。這里講的“加強對權力運行的制約和監督”，主要是指對國家權力運行的制約和監督，但是，黨的領導權對我國國家權力的運行具有“總攬全局、協調各方”的主導作用，因此，“加強對權力運行的制約和監督”，不能排除對各級黨委的領導權實施制約和監督。人大及其常委會代表國家和人民履行監督職能，也應該包括對各級黨組織的執政決策是否符合憲法和法律實施監督。從黨的宗旨出發，黨的各級組織不會也不應該拒絕來自人大及其常委會的監督。

總之，黨組織與人大的關系應當是：共產黨組織必須對人大實行政治領導；共產黨組織不包辦人大工作；共產黨組織帶頭尊重與遵守人大制定的法律和決議；共產黨組織也應接受人大的憲法監督。執政黨領導同家權力機關的工作，而國家

權力機關依法對執政黨組織的執政決策實施監督。這應該是我國權力制衡和權力監督的一個最重要特點。

人大及其常委會對同級黨委實施監督的特點和性質

人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督，同其他政治主體的監督具有不同的特點。

其一，人大及其常委會對同級黨委的執政決策實施監督的主體，不是以人民代表或者人大常委會委員身份出現的個人，而是國家權力機關(人大)或其常設機關(人大常委會)。即使人大或者人大常委會以一定的形式向同級黨委傳遞的監督信息只是一部分人的意見，如部分人大代表、人大常委會委員或者其他公民的意見，但是經過人大或者人大常委會加以確認并轉述，也是人大或者人大常委會認為對黨委的執政行為具有重要價值的意見。

其二，人大及其常委會對同級黨委的執政決策實施監督的對象，不是同級黨委，也不是黨委的全部工作，而是同級黨委的“執政決策”。黨委的工作大體上包括兩大類：一是黨委對黨內工作的指導或者決定，人大及其常委會對黨委的這部分工作一般無須實施監督；二是黨委的執政決策，包括對國家機關的重大人事決策、對本地區經濟和社會發展的重大決議等，人大及其常委會主要應對黨委的這部分工作實施監督。

其三，人大及其常委會對同級黨委的執政決策實施監督的方式，不同于對待“一府兩院”那樣實施直接的權力監督，原則上應采取“協商”式監督，即對其違背國家憲法和法律、違背人民利益的決策內容，提出商榷性或者糾錯性建議。

由于人大及其常委會對同級黨委監督內容和監督方式的特殊性，因而，這種監督的性質也不是單一的，大體可分為三類：

一是審議性權力監督。黨委對地方重大事項作出的決定(例如，對國民經濟和社會發展規劃的建議、國家機關主要負責人的推薦人選等)，凡是屬于人大或人大常委會職權范圍內的決策事項，都要提交人大或者人大常委會進行審議。根據我國相關法律規定，地方人大或人大常委會具有重大事項決定權。當人大或人大常委會把黨委的建議納入法律程序進行審議時，根據人民代表或人大常委會委員的意見，人大或常委會有權對黨委的建議依照法律程序進行修改、補充或變更，黨委必須尊重人大或人大常委會的決議或決定。

二是提議性法律監督。在我國，黨委對地方某些重大問題有時直接作出決策，有時與同級政府聯合決策，并且發布規范性文件。如果地方黨委的某項決策的內容(或部分內容)違背憲法、法律、行政法規，或者違背人民的意志、有損于人民利益，人大或者人大常委會對這類決策雖然無權像對待同級行政決策那樣直接撤消，但是在慎重研究和綜合分析的基礎上，可以通過書面或者口頭方式及時與同級黨委溝通，建議黨委重新審議，并采取必要的糾錯措施。

三是建議性工作監督。在我國，黨委主要成員無論是否兼任行政職務，一般都代表黨委對行政機關、法院、檢察院等國家機關的工作實施領導。有的地方黨委還設立專門機構(如“農村工作部”、“政法委員會”等)，以加強對國家機關的領導和監督。從法律規范上看，“一府兩院”的工作必須對人大及其常委會負責并接受其監督。這樣，在我國就形成了地方政府、法院、檢察院必須對黨委和人大雙重負責、受黨委和人大雙重監督的政治運行模式。如果人大及其常委會在對“一府兩院”的工作實施監督過程中，發現某些工作失誤是由黨委領導成員或者黨委專門機構的錯誤指令造成的，那么，人大及其常委會有權向同級黨委提供事實根據，同時提出相關建議。

人大及其常委會對同級黨委執政決策實施監督的途徑

人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督，可以通過三種渠道：

一是通過人大黨組作為中介環節，溝通人大及其常委會對黨委執政決策的建言和批評，這是一條主要的途徑。人大黨組要以對黨委和人大同時負責的態度。實事求是、不帶偏見地反映人大及其常委會的意見，包括少數人的意見。當然，這些意見的價值程度應當由黨委來判斷，而不能完全由人大黨組成員判斷。

二是由人大常委會的主要負責人(不論他們是否由黨委的主要負責人兼任)，以一定的方式向黨委主要成員或全體成員通報人大或人大常委會對黨委決策的反映，并進行認真研究和分析。

三是以地方人大及其常委會的名義，對重大問題，特別是違反憲法、法律和行政規范的問題，以及群眾反映強烈的問題，向同級黨委進行書面報告，以期引起黨委高度重視。即使黨委主要負責人同時擔任人大常委會的主要負責人，相關監督程序也不宜簡化。

為了保證上述渠道的暢通，促進黨委科學執政、民主執政、依法執政，提高執政能力，應當進一步完善人大及其常委會對黨委執政決策的監督制度和監督機制，使之規范化、制度化。在這方面，可考慮建立健全以下幾項制度。

一是建立人大常委會黨組向黨委的報告制度。人大及其常委會對同級黨委執政決策的監督，主渠道應當是人大常委會黨組，它是聯系人大與黨委的橋梁。一方面，人大常委會黨組有責任貫徹黨的方針政策，說明黨委決策的目的、內容和根據，以便正確指導人大開展工作。胡錦濤指出：“要充分發揮國家政權機關中黨組織和黨員的作用，貫徹黨的理論和路線方針政策，實現黨對國家事務的領導”。另一方面，人大常委會黨組也有責任如實搜集人大及其常委會研究和討論問題的信息，及時向黨委通報。即使是少數人的意見，也應當如實向黨委反饋。黨委應當遵循執政為民的宗旨，十分慎重地對待各種意見，本著“有則改之。無則加勉”的原則，改進自己的工作。對于有關意見的研究結果，黨委如果認為有必要，也可以通過人大常委會黨組及時向人大常委會解釋或說明。

二是建立人大常委會會議紀要制度。人大及其常委會對任何重大事項的討論，都應當有會議紀要。會議紀要作為人大常委會的內部規范性文件，應包括會議主題、討論過程、與會人的主要觀點以及表決結果等內容。會議紀要應當及時送達有關方面，包括同級黨委、上一級人大常委會。這是同級黨委了解人大及其常委會議事情況，特別是對黨委決策討論情況的重要資料。黨委從中可以及時地接受人大及其常委會的監督信息。

三是建立人大常委會信息通報制度。人大常委會及其專門委員會，通過社會調查(包括專項調查)或其他渠道搜集的重要信息，特別是對于本地區群眾反映強烈的重要事項，應及時向黨委通報。這些重要信息可以是針對某項政策或決策的意見，可以是關于某個領導班子的錯誤決策或者領導干部的違法違紀問題的線索，也可以是潛在的或萌芽狀態的重大社會矛盾等。無論是全局性問題還是局部性問題，黨委作為“統攬全局、協調各方”的領導機構，都可以從中了解情況、改進工作，及時采取相應措施，維護人民利益，促進社會穩定，保證經濟和社會健康發展。

(作者單位：中共揚州市委黨校)

[責任編輯：王清明]