直銷立法：兩難形勢下的政府智慧

王萬軍

2004年年初，記者曾撰寫《中國直銷立法十大懸疑》，其序文即是《直銷立法考量政府智慧》。

時近歲尾，關于直銷立法的各項工作已接受完成，直銷法規(guī)的內容也日見清晰。無論是回首直銷立法進程，還是解讀直銷法規(guī)內容，處處能夠讓人感受到政府的立法智慧。

兩難問題的解決考量政府的立法智慧

經(jīng)濟領域的立法，其推動力量一般來自于市場，往往是市場需求催生相關的法律法規(guī)。但中國的直銷立法，盡管也有來自于市場的推動力，但更大程度上卻是由于我國在加入WTO時做出的一個承諾。2001年12月11日，我國政府在加入WTO時簽署的《加入議定書》中允諾，在入世后3年內就無固定地點的批發(fā)或零售業(yè)務進行立法。市場人士由此認為，這就標志著我國將于2004年年底開放直銷市場。

按照一般的經(jīng)濟規(guī)律，市場要開放，最起碼的標準是必須具備開放的成熟條件。但商務部外資司副司長鄧湛在2004年9月10日于廈門召開的直銷立法會上明確表示：“由于直銷在我國發(fā)展歷程很短，我們認為目前全面開放直銷市場的條件還不成熟。”

盡管直銷市場開放的時機并不成熟，但2004年年底卻是我國兌現(xiàn)加入WTO承諾的最后期限。一方面是時機并不成熟，一方面是加入WTO時的承諾，這不能不說是直銷開放的一個兩難問題。鄧湛副司長在廈門會議上也表示：“在直銷立法的管理制度上，我們既要做到符合我國加入WTO的實情，又要避免無序開放；既要參照國際上通用的做法，又要充分考慮中國的國情；既要考慮國際上直銷的一些特點，又要使其符合一般商業(yè)流程，符合中國現(xiàn)狀。”

如何解決這些兩難問題，考量的正是政府的立法智慧。

廣開言路與相對集中

也許是吸取了1997年制定《傳銷管理辦法》“閉門造車”的教訓，為了解決本次立法的兩難問題，在直銷立法進程中，中國政府首先采取了廣開言路之策：一方面是走出國門考察國外的直銷市場，借鑒其他國家的管理經(jīng)驗；一方面是在國內不斷召集國際著名直銷公司管理層開會，聽取他們對直銷立法的建議。

據(jù)了解，中國政府曾組織相關政府官員重點考察了美國、日本、韓國、馬來西亞、俄羅斯、香港等國家和地區(qū)的直銷市場。在不斷考察國際直銷市場的同時，中國政府在立法前期頻繁地聽取國際著名直銷公司的意見。2003年廈門投資貿易洽談會期間，商務部外資司司長胡景巖親自掛帥，召集7家外資直銷公司舉行外商投資直銷業(yè)研討會，集中聽取這7家外資直銷公司管理層對中國直銷立法的意見。2004年6月18日，參加上一年廈門會議的7家外資直銷公司聚會蘇州，成立了“關注中國直銷開放小組”，這一小組隨之成為政府與企業(yè)溝通的重要平臺。在接下來的兩個月內，商務部外資司連同其他部門與該小組舉行了四次專題會議（在第一次專題會議上，“關注中國直銷開放小組”新增加了4家企業(yè)，由此擴大至11家），就直銷立法的內容廣泛征求意見。一位參加專題會議的人士注意到一個頗有意味的現(xiàn)象，這就是政府官員在小組會議上很少發(fā)表意見，主要是“聆聽”。

形式的逆轉出現(xiàn)在最后一次專題會議上。據(jù)參加會議的人士透露，鄧湛副司長在一次非正式講話中告誡部分外資直銷公司，提出過多要求并不會有多大作用，中國政府將按照自己的方式立法。而在2004年9月10召開的廈門直銷立法座談會上，政府的主導地位很快得到了顯現(xiàn)。有一位參加過兩次廈門會議的企業(yè)界人士告訴記者，2003年廈門會議發(fā)言的主角是企業(yè)代表，政府官員發(fā)言的時間很少；而2004年廈門會議發(fā)言的主角卻是政府官員，4個半小時的會議，留給22家企業(yè)代表發(fā)言的時間只有半個小時。這位人士認為，2004年廈門會議標志著政府在立法方式上已經(jīng)由以前的廣開言路轉入到了相對集中階段。而在2004年廈門會議以后，社會上就再也沒有中國政府召開專門討論會之類的消息了。

中國政府就直銷立法廣開言路征求各方意見，體現(xiàn)了立法的智慧。直銷畢竟是舶來品，部分外資直銷公司有相對成熟的國際市場經(jīng)驗，又有成熟的中國市場運作經(jīng)驗，以其作為借鑒，可大大縮短自我摸索的過程。但企業(yè)發(fā)表意見時，其經(jīng)濟屬性大于社會屬性，所以政府在比較充分地征求了各方意見后，自然應該采取相對集中的方式，以政府為主導地位立法。

從政府立法的態(tài)度上可以看出，政府更多地是考慮立法內容的社會屬性，制定的法規(guī)在有利于市場發(fā)展的同時，側重點則是保護消費者權益，維護社會穩(wěn)定。

“建立有中國特色的直銷體系”

正是基于以上考慮，鄧湛副司長在2004年廈門會議上首次正式提出了“建立有中國特色的直銷體系”的主張。而從目前的直銷法規(guī)內容來看，的確是既尊重了國際直銷市場的游戲規(guī)則，又兼顧了中國市場的具體情況，逐漸形成了“有中國特色的直銷體系”框架。

截至發(fā)稿之時，《直銷管理條例》規(guī)定，直銷企業(yè)支付給推銷員的酬金，其總額不得超過其零售總額的25%。特殊產(chǎn)品經(jīng)商務部批準后可提高報酬比例，但最高不得超過30%。

安利（中國）公司董事長鄭李錦芬最近在接受媒體采訪時表示，在國際市場上，除韓國將此比例限定在35%以內外，世界各國都沒有給業(yè)務員的酬金設定上限。

顯然，中國政府設定25%～30%的酬金比例，可以壓縮業(yè)務人員的獲利空間，降低市場對直銷開放的預期，既可適當限制直銷企業(yè)招募業(yè)務人員的速度，防止其大規(guī)模膨脹，也可防止非法直銷企業(yè)以高額回報為誘餌進行欺詐。中國政府對直銷企業(yè)業(yè)務人員酬金比例設定上限的做法，充分體現(xiàn)了“中國特色”。

其實直銷法規(guī)中的許多內容，在很多方面都打破了國際慣例，這使得我國的直銷法規(guī)具有鮮明的“中國特色”。

最明顯的是高門檻準入制度。這種高門檻準入制度，一方面可以防范空手套白狼的非法企業(yè)進入直銷業(yè)，另一方面，經(jīng)營規(guī)模大的直銷企業(yè)，其抗市場風險能力也較強，一旦市場出現(xiàn)問題，對于廣大的推銷員和消費者來說，這些企業(yè)就可以提供更好的風險擔保能力。這種制度除了一部分規(guī)模較小的企業(yè)表示反對外，得到了社會和市場的廣泛認同。

此外，“工廠+直銷模式”、“店鋪+雇傭推銷員模式”等，均是在考慮國際直銷市場規(guī)律后結合中國市場的具體情況所采取的舉措。其實這兩項原則早在1998年由當時對外貿易經(jīng)濟合作部、國家工商行政管理局、國家國內貿易局聯(lián)合頒布的《關于外商投資傳銷企業(yè)轉變銷售方式有關問題的通知》中就有明確規(guī)定。

對于業(yè)界希望明確界定“直銷”與“非法傳銷”的強烈呼聲，中國政府為此專門制定了《反金字塔欺詐條例》，不但從法律上對“金字塔欺詐行為”做出了明確定義，還制定了嚴格的防范措施和處罰措施。鑒于直銷行業(yè)的復雜性，《反金字塔欺詐條例》同時對12種“非法直銷行為”做出了明確的規(guī)定和處罰措施。

在直銷行業(yè)，對業(yè)務人員的管理一直是一個非常復雜的問題。直銷企業(yè)均有龐大的推銷員隊伍，通常可達到幾十萬人，高的可達上百萬人。據(jù)了解，《推銷員培訓管理辦法》將對推銷員隊伍實行嚴格的管理制度。《直銷管理條例》也有推銷員隊伍管理的內容，并且規(guī)定：“直銷企業(yè)通過推銷員直銷產(chǎn)品，應對推銷員從事直銷經(jīng)營業(yè)行為承擔連帶責任，但直銷企業(yè)在主管部門允許的期限內，通過舉證證明該推銷員的行為與該企業(yè)沒有任何關系的情況除外。”

另外，《直銷管理條例》規(guī)定：“推銷員應通過由商務部統(tǒng)一組織的考試，取得由商務部統(tǒng)一印制的《推銷員培訓合格證》，并與直銷企業(yè)簽訂合同后，方可從事直銷活動。”這一規(guī)定更是充滿了“中國特色”。

“開放的目的是發(fā)展”

自然，從目前披露出來的直銷法規(guī)來看，中國政府迄今為止還沒有將對直銷業(yè)的管理提升到“法律”的高度，而只是“條例”和“辦法”。

按照商務部副部長馬秀紅的話說：“我們所做的一切工作，最后還是要落實到發(fā)展上來。”“開放直銷經(jīng)營模式，我們所進行的一切工作，最終的目的都是為了發(fā)展，為了能夠促進我國的經(jīng)濟得到進一步的提升。”

馬秀紅副部長在講話中也承認：“這些直銷方式是不是成熟，是不是規(guī)范，是不是完全符合中國的國情，是不是能夠和國際上的直銷相接軌，這還有待于進一步研究。因為這畢竟是新的，我們也沒有經(jīng)驗。”

馬秀紅認為，直銷在中國還只是一個起步階段，還處在摸索經(jīng)驗、持續(xù)發(fā)展的階段，在此情況下立法肯定會有一定的局限性，離全面認識還有一個過程。因此，中國的這次立法應該是基于6年來的經(jīng)驗，制定一個最基本的框架，把能夠看得清楚、摸得透的問題，在大的法律框架下搞清楚之后，再作進一步的完善。

“鄧小平有一句名言是：摸著石頭過河。我想我們在進行直銷立法時也不妨摸著石頭過河。”馬秀紅副部長的這一句話，正好詮釋了我國直銷開放在相當長的一段時間內所采取的態(tài)度。