促進區域協調發展的建議

一、世界各國普遍認為，地區之間的協調發展對實現經濟社會大系統的健康運行具有重要意義，并長期給予高度重視。多數國家都采用了包括計劃、財政稅收等在內的多種行政的、經濟的和法律的手段調節區域發展。

二、從近幾年我國區域發展的實踐來看，促進區域協調發展，必須轉變觀念和思路。首先，要轉變區域協調發展就是促進地區經濟增長的認識，這種認識導致了在區域發展中片面地追求經濟增長的單項目標，而忽視了在許多欠發達地區更應重視的社會發展和生態環境目標，進而造成了發展戰略設計具有明顯的局限性。其次，要轉變“一方水土養一方人”的觀念，明確區域開發不是針對所有的地區，不能不顧客觀條件的硬性約束盲目開發；明確研究區域問題不能僅局限于本地區內部，就局部論局部的發展模式是有害的。再次，要轉變欠發達地區的經濟發展，可以通過政府干預來實現的觀念，必須認識到國家的宏觀調控只是對市場失靈的彌補，而不是對市場機制基礎性作用的替代，規則的不同會產生各種利益扭曲，并影響整個經濟運行的效率。最后，轉變對區域協調發展的長期性和艱巨性認識不夠、急功近利、急于求成的觀念。受自然經濟社會等多種因素的影響，實現區域協調發展是一項長期的歷史任務。各地區不顧客觀條件盲目推進工業化和城鎮化、試圖實現跨越式發展的思路，從長遠看，有可能會出現城市(鎮)的衰落，帶來與老工業基地類似的問題。

三、順應自然規律，根據各地區的條件、特點和比較優勢合理劃定功能區，是制定區域發展規劃和調控目標的重要依據，也是統籌區域協調發展的首要工作。

四、劃定國家基本糧食生產區和國家重要水源區。從全局來看，長期以來實行的以省(區、市)為單位的“糧袋子”和“米袋子”工程是不經濟的，不僅難以發揮糧食主產區的糧食高產優勢，而且會引致耕地面積少的省份的過度墾植。劃定國家基本糧食生產區，針對這些區域采取促進糧食生產的措施，積極改善農業生產條件、加快技術引進與推廣、解決增產不增收的問題，有利于從根本上提高糧食生產抵抗自然風險與市場風險的能力，從“固本”的高度上提高糧食安全保障能力。劃定重要水源區，有利于加強水資源的保護，提高水涵養能力和潔凈度，分區域有針對性地控制有污染的各種“破壞性”產業的布局，合理開發與利用水資源，防止重要水源的地區化，保證上下游、近遠期用水的合理分配與供給。

五、劃定生態脆弱地區，加強植被恢復和水涵養；劃定重要資源貯藏區和待勘探地區，控制這一地區城市的擴張和固定資產的大規模投入。

六、在綜合考慮自然承載力的條件下，明確區域發展中心，引導產業聚集和人口的相對集中，使之成為區域經濟社會發展的火車頭。將發展潛力較大的地區列為發展后備區，超前做好規劃，積極創造發展條件。限制在區域發展中心和發展后備區以外地區的不合理經濟活動。目前不少省份縣縣設立開發區，不利于提高經濟增長的質量和效益，不利于城鎮化和工業化的健康推進，也不利于生態資源環境的保護。

七、我國地域廣闊，各地自然條件差別較大，應盡快研究編制全國性的區域空間規劃。對不同地區的功能進行區分，特別是劃定國家級的糧棉生產基地、重要水源保護區、生態脆弱地區、重大基礎設施及工程建設區、區域經濟發展中心、發展后備地區等，并根據各區域的功能制定有針對性的差別化政策，以指導區域發展和次區域規劃的編制。

八、積極創造條件，促進人口的自由遷徙。人口的自由遷徙是實現區域協調發展的關鍵。鼓勵各地特別是東部發達地區逐步放開戶籍限制，促進人口的自由流動，打破長期以來由于戶籍制度引致的就業、社會保障、子女教育等各種不平等待遇。

九、依據自然法則，尊重自然規律，制定配套的政策體系，因地制宜地合理引導產業布局與發展，堅決制止違背自然規律的各種經濟活動。

十、根據不同地區的人口增長趨勢，合理配置公共服務，這是促進區域協調發展的條件。

十一、制定合理的補救制度。客觀上要求在相當長的一段時期，根據發展需要和現實可能，采取切實有效的措施，實現全局與局部利益的基本協調，才能促進系統利益最大化目標的實現。

十二、著眼于長遠目標，開展基礎性開發。應當高度重視落后地區的教育問題，這是決定區域協調發展最終目標實現的關鍵，也是實現不同地區勞動者起點公平和機會公平的重要途徑。降低收費甚至是采取全額補貼的方式促進這些地區的基本教育和青年勞動力的技能培訓。通過糧食補貼扶貧的方式，解決落后山區、土地貧瘠等地區因為口糧自給不得不改林而耕、改牧而田的問題，因地制宜地推動這些地區的農業結構調整與開發。

十三、依據區域開發規劃，實施配套性強的若干工程，從根本上提升可開發地區的自主發展能力，或是真正實現特定功能區的區域功能轉型。

十四、要高度重視并積極推動現代文明的擴散。在發展過程中，物質文明、精神文明、生態文明之間也不是同步推進的。因此，在推進工業化與城市化的同時，絕不能忽視對文化發展的關注與培育。

（作者單位：國家發展改革委規劃司）