縮小收入分配差距的宏觀政策研究

宏觀經濟的持續快速增長，為改善人民生活奠定了堅實的物質基礎。1978—2004年，我國人均國內生產總值由379元增加到10561元，人民生活極大改善，總體上達到了小康水平。城鄉各類居民收入大幅增長，農村居民家庭人均純收入由133.6元提高到2936.4元，增長21倍，年均增長12.6%；城鎮居民家庭人均可支配收入由343.4元提高到9421.6元，增長26.4倍，年均增長13.6%。城鄉居民人民幣儲蓄存款余額達12萬億元，增加568倍。居民消費水平不斷提高，消費結構逐步升級，城鄉居民家庭人均消費支出分別提高了23倍和19倍，恩格爾系數由57.5%和67.7%降低到37.7%和47.2%。

但是，國民經濟持續發展的成果仍難以得到公平的分配，收入分配秩序混亂的情況沒有改觀，居民收入分配差距繼續擴大。

一、收入分配問題形成的原因

（一）以市場為基礎的收入分配機制逐步形成，推動收入差距形成和擴大

近10年來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立完善，市場在收入分配中的作用逐步增強，地區間地理條件和資源稟賦差異、原有的城鄉差距、不斷擴大的勞動者素質差異等，都加快轉化為不同形式的收入差距，這是當前城鄉、地區和個人收入分配差距形成的重要原因。應該說，收入分配市場化有利于提高經濟運行效率，是一個必須堅持的正確方向。

（二）行業壟斷依舊，行業間利潤分配嚴重不均

對國民經濟有重大影響的一些行業包括能源、礦產、交通、金融等重要行業仍處于行政壟斷之中，嚴重扭曲了經濟運行，影響了市場對收益的分配能力和效率。2004年，39個工業行業中，石油開采、鋼鐵、化工、電子通信和煤炭五大行業新增利潤最多，占工業新增利潤的56.4%，其他34個行業新增利潤僅占43.6%。

（三）經濟政策指導思想“重增長，輕分配”

一些地方唯GDP論日益盛行，經濟總量成為衡量政績最為重要的指標，經濟政策大多是以促進總量擴張為主，對合理分配收入并縮小差距的關注和努力不夠。發展策略鼓勵先富，具體政策帶有明顯偏好，都導致或加劇了發展的不均衡，促進了收入差距擴大。

（四）居民收入特別是農民收入增速長期慢于經濟增長速度

20世紀90年代以來，居民收入并未隨經濟的增長而同步提高，在宏觀收入分配格局中處于相對不利地位。1990 — 2004年，我國不變價GDP年均增長9.3%，而城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別增長7.7%和4.5%，低于經濟增長速度1.6個和4.8個百分點。

（五）收入分配環境不利于縮小收入差距

依靠勞動獲取收入是公民生存和發展的主要方式。確保每個公民獲有基本的勞動技能、合適的就業機會和相應的勞動報酬，是合理分配收入所必須的宏觀環境。目前，農村義務教育得不到真正普及，部分公民無法接受起碼的教育，缺乏必要的生存和就業能力。就業歧視大量存在，農民工、女性和一些疾病患者得不到平等的就業機會。部分勞動者特別是農民工工資水平低，且經常被克扣拖欠。這些直接導致部分居民收入無法正常增長。

（六）國家公共服務職能履行不到位

教育、衛生體制改革超前且存在甩包袱的思想傾向，對教育、衛生等公共事業的投入相對不足，各類學校收費逐步攀升，教育亂收費現象愈演愈烈，居民家庭的支出負擔沉重，許多家庭不得不為子女教育進行長期儲蓄；醫藥不分，醫療費用高，藥品價格貴，因病致貧成為城鎮和農村貧困發生的主要原因。同時，與住房體制改革配套的住房貨幣化補助政策遲遲得不到落實，相應的住房保障政策尚未有效建立，而住宅價格持續上漲，多數人為解決居住問題不得不進行長期的儲蓄，房地產開發商在造就大量社會貧困的基礎上成為暴富。

（七）政府間財權與事權不匹配，加重了基層負擔

財政體制改革總體上將財力更多地向中央集中，但事權卻有向下集中的趨勢。1994年財稅體制改革后，國民收入分配格局明顯向財政和中央財政傾斜，我國財政收入“兩個比重”穩步上升。1997年全國財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重分別為11.6%和48.9%，2004年分別提高到19.3%和54.9%。另一方面，有關法律對政府間的事權未作明確劃分，省級政府傾向于向市縣政府下壓事權，縣級政府和鄉鎮政府事權負擔過重。

（八）對收入分配的調節不力

對農業的投資增速低于固定資產增幅，農村經濟發展乏力。打破壟斷的呼聲很高，但行之有效的政策遲遲不見出臺。個人收入調節政策陳舊，個人所得稅制無法適應收入多元化、隱性化的現狀。工薪階層大量納稅，形成“窮人多交稅”的逆向調節。對高收入監管不力，逃稅避稅成風而得不到相應處罰。遺產稅和贈予稅遲遲未出臺，財富差距加速積累。社會保障體系建設滯后，有錢上項目，沒錢搞社保，成為多數地方的通病。城鎮社會保障水平低，農村社會保障體系建設還處于起步階段。打擊非法收入的調門很高，但實際措施不多，有法不依、違法不究的現象沒有改觀，甚至還有進一步發展的勢頭。

目前，持續擴大的收入差距已經對我國經濟和社會發展帶來了明顯的影響。一是影響投資與消費的合理增長，導致內需結構失衡。二是資源配置不合理，資金過分向高利行業集中，產業結構失衡。三是勞動密集型和資源性產品出口快速增長，國內經濟發展與對外貿易之間失衡。四是影響社會穩定和持續發展能力。

二、解決收入差距問題的原則和基本思路

（一）經濟發展指導思想要轉向效率與公平并重，在繼續促進經濟增長的同時，更加注重合理分配

當前，必須加快樹立“效率與公平并重”的理念，將其作為經濟發展和宏觀調控的指導思想，各項宏觀經濟政策以及初次分配和再分配都應同時體現公平與效率。

（二）用發展的辦法解決問題，在注重存量調節的同時，著力調節增量分配

在今后的發展過程中，應充分發揮社會主義國家的政治優勢，在鼓勵用各種方法合法創造財富的同時，及時調控增量財富的分配，加大對落后地區的支持力度，加強社會保障工作，妥善解決低收入群眾的生活困難。

（三）堅持法律、經濟和行政手段并用，力求收入的調控和分配法制化、市場化

實現收入分配的市場化和法制化，是規范經濟秩序和收入分配秩序的必然要求。

（四）堅持保護弱者的原則，力爭使收入分配的起點平等、過程公正、結果公平

保護弱者是政府必須承擔的基本社會責任之一。掌握國家權力的各類部門必須落實保護弱者的責任，收入分配的指導思想及其具體政策也必須體現這一點。

（五）堅持引導和糾正相結合，在促進公平分配、保護合法收入的同時，嚴厲打擊非法收入

嚴厲限制不合理收入、堅決打擊非法收入，及時糾正因法制不健全、調控不到位以及故意違法而形成的收入分配扭曲，就是現代社會必須建立的一種補救機制和各國政府必須覆行的基本職能。

三、縮小收入分配差距的政策建議

（一）促進個人獲得收入的起點更加平等

（1）把發展教育放到宏觀政策更加重要的位置，要傾財政之力，盡快在全國城鄉真正普及免費九年義務教育并掃除青壯年文盲。（2）加強立法，保障個人、集體、國家的物權、財權和相應的收益權，確保被征地農民和被拆遷居民得到充分合理的補償，農民承包土地不被隨意征用。（3）強化國有資產管理，規范國企改制，避免國有資產流向少數人，加快規范礦產資源的開采管理和收益分配，合理分配國有資產和資源的開發經營收益。

（二）促進企業創造收入的起點更加平等

（1）加快打破行政性壟斷的步伐，放開高等教育、醫療、能源、文化、郵政、交通、電信等行業的市場準入。（2）規范和清理對外企稅收減免和土地等優惠政策，盡快實現內外資企業政策協同一致。

（三）促進各種主體獲取收入的過程更加公正

（1）加快建立全國統一的勞動力市場，加強就業服務，充分保障每個勞動者平等的就業權利。（2）所有企業經營活動必須合法，同時按時足額交納各種稅費、發放工人工資并交納各種職工社會保險。（3）確保同勞同酬，嚴厲打擊工資歧視、克扣和拖欠。（4）全面加強審計工作，各類企業特別是私營個體和外資企業必須接受嚴格審計。（5）行政事業收費必須透明，嚴格收支兩條線管理，各級政府的所有收支都須經同級人大審批，并向全社會公布，以強化財政審核制度，逐步將所有收支轉為預算收支。（6）城鎮國有土地改轉讓為出租，租金收入上繳中央財政。

（四）促進分配結果更加公平

（1）可考慮將企業所得稅制改為累進制，按利潤率和利潤額分級次確定稅率，利潤率越高、利潤額越大，稅率越高。（2）對于壟斷行業，要調高企業所得稅稅率。（3）建立國有資產經營收益上繳機制。嚴格國有企業工資、薪金管理。（4）加強對各種個人收入的監管，改個人所得稅制為綜合計征，提高起征點。（5）大力發展社會保障，早日建成覆蓋城鄉、保障適度、運行持續的、以養老、醫療保障為主體的社保體系和扶貧救助體系。

（五）加大對弱勢產業和弱勢群體的保護和扶持力度

（1）財政支出和投資要向“三農”大力傾斜，充分運用WTO各種政策，加大對“三農”的支持和補貼力度。大力發展農產品加工業，減免農產品加工業稅負，促進農業產業鏈延長和農產品增值。（2）堅持不懈地抓好再就業工作，加強下崗失業人員再就業培訓，加強農民和農民工培訓，改善農民進城務工環境，發展免費就業服務，加強勞動關系監察，確保職工工資及時足額發放；遇有勞資糾紛，實行反向舉證，雇主必須證明已向工人發放工資。（3）改善中小企業發展環境，減輕中小企業的稅費負擔。

（六）合理分配財政收入等增量財富，充分調動各方面積極性

（1）重新確立稅制，消除地方盲目發展的財政制度根源，在合理確定中央和地方各級政府事權的基礎上合理確定財權和相應的轉移支付制度，確保省及以下各級政府能夠有效履行職責，從根本上解決亂收費、亂攤派問題，減輕企業和居民負擔，增強企業發展能力。（2）東部地區向中央財政納稅的負擔率要高于中西部地區，減輕中西部地區稅負，同時中央財政要加大向中西部地區的轉移支付力度。（3）在中西部地區選擇一些輻射力強的城市或地區建立特殊稅制區，5年內全額返還地方上繳的國稅，以培育中西部地區經濟增長點，促進區域經濟發展。（4）實行鼓勵技術創新的稅收和財政政策，加強知識產權保護，鼓勵和支持風險投資基金的發展。

（作者單位：國家發展改革委綜合司）