論城市社區經濟組織的管理

一、我國社區經濟組織的概述

目前我國的社區組織包括政府組織、營利組織和非營利組織三類組織。其中，營利組織、非營利組織與社區居民一起構成了社區經濟的主體。

城市社區經濟組織是指以城市社區居民福利和部分服務效用最大化為目標而組成的有機整體。由于這類組織的目標在于使社區居民福利和部分服務效用最大化，所以既要使服務對象受益又要計算組織活動中的成本，具有經濟性。這類組織既包括社區內的營利組織，即以市場交換的力式為社區居民提供服務，通過競爭機制使服務效用最大化；又包括社區內的非營利組織，即以再分配交換和互惠交換的方式為社區居民提供服務，追求社區居民福利和部分服務效用最大化。

我國的經濟體制改革從開發社會需求和保證社會供給兩個方面帶動子社會組織改革。致使社區出現了大量服務類的組織機構。其中有不少屬于非營利機構。社區非營利機構的出現對我國社區經濟的發展具有十分重要的意義。我國的社會變革是從經濟制度的改革開始的，最重要的結果之—是民營企業的出現和發展，它對我國的社會經濟產生了極大的影響。今天又發展到了一個新的階段，那就是非營利組織的發展。

非營利組織的興起主要有三個原因一是政府失靈，即政府提供的公共物品和服務品種單一，只能滿足大眾的普遍要求，有特殊偏好的公眾的要求無法得到滿足，這就為非營利組織的產生創造了空間。同時，政府的能力有限，為了達到服務全體公眾的目的，非營利組織可以進行補充；二是市場失靈，當服務的供應者與消費者之間的信息不平等的時候，就會發生市場失靈；三是傳統文化的差異，文化多樣性的程度越高，社會對于公共物品和服務的需求就越具有多樣性，這些特殊需求和過度需求形成了非營利組織產生的條件。如荷蘭和比利時的文化多樣性程度比較高，所以在他們多樣化的社會需求條件下，形成較大規模的非營利組織。

非營利組織不能離開市場和政府而單獨存在。到目前為止，世界上還沒有任何一個國家的非營利組織是完全獨立于政府和市場而存在，它們對政府與市場具有一定的依賴性。政府與非營利組織的關系可以表現為三種形式：一是政府與非營利組織應建立一種合作關系，政府為實現自己的目標而將提供公共服務的任務委托給非營利組織來承擔，雙方之間達成一種依賴各自比較優勢的分工，政府負責資金的動員，非營利組織負責提供服務，雙方的合作可以使各自發揮出自己的優勢。在政府作用較為薄弱，私人市場關系勃興的領域中，非營利組織的作用最為顯著。二是政府通過把一部分職能交與非營利組織來完成，可以達到提高工作效率、降低交易成本的目的。三是非營利組織的特點使得政府與非營利組織的合作比與營利組織的合作更加有保障。非營利組織的內部機制、結構使它們與營利組織有顯著區別，客觀上保證了它們的行為目標，同時也降低了討價還價的機會成本。

我國的非營利組織正處于發展的初期，如何界定我國的非營利組織，爭議較大。如果按照西方學者的標準來衡量，我國應該是沒有非營利組織。原因有三：一是傳統的事業單位和人民團體在現實生活中已經變成依賴于政府撥款的準政府組織；二是由于我國法律規定任何正式注冊的非營利組織必須要有業務主管單位，使其無法實現“民間性”和“自治性”；三是真正能夠滿足“民間性”和“自治性”非營利組織，卻不能被國家法律注冊為獨立法人。所以，我們在界定我國非營利組織時，要考慮我國國情。

我國社區經濟領域的非營利組織主要是指志愿者組織、社團組織。盡管其在各地的組織形式、活動方式不同，社區服務和發展也沒有一定之規，但是它應體現以下幾個特征：

(1)正規性和自治民間性相結合，社區非營利組織要依法登記注冊。在人員組成、內部管理和對外工作中可以充分體現自治自主的特性。

(2)利潤的不分配性和將社區非營利組織做強、做大相結合。社區非營利組織不以營利為目的，它是以為社區居民提供最大限度的服務為宗旨。它所積累的資金不作利潤的分配，而是投資于社區服務，在實現以服務養服務的同時，做強、做大社區非營利組織，使其能更好為社區建設服務。

(3)志愿性和社區居民廣泛參與相結合。社區非營利組織在社區建設中，是一種可持續的志愿參與。它根據組織的宗旨使命，吸引社區居民廣泛參與，為本社區的居民提供志愿服務。

(4)公益性與計劃性相結合。非營利組織應該依據公眾的需求和利益制定自己的發展規劃和工作目標，既要有工作的硬指標，如修繕民房、為居民提供就業機會等，還要有軟指標，如提供家政咨詢、再就業培訓等。

二、社區經濟組織在杜區建設中的作用

社區經濟組織在社區建設中的作用體現在以下幾個方面：

(一)有效整合社區經濟資源，維護社區經濟利益。社區存在大量分散的經濟資源，如果不進行有效的整合，容易造成資源浪費。有效整合社區經濟資源是政府和社區居民難以做到的，必須要依靠社區經濟組織。社區經濟組織通過整合社區資源，使其使用效用最大化，持續不斷的滿足社區居民日益增長的各項物質文化生活的需要。

(二)擴大社區經濟的規模，增加社區居民的就業渠道。社區經濟組織的使命就是要不斷整合社區的經濟資源，擴大社區經濟的規模，為社區居民提供低成本、高質量的優質服務。同時向人們提供以社區為基礎的工作機會。

(三)吸引社會資金參加社區建設，促進社區經濟走向產業化。從社區建設現狀來看，城市社區經濟的發展必然要走產業化道路，因為只有產業化才能吸引社會資源來參加社區建設，不斷降低社區經濟的運行成本。而社區經濟產業化的前提條件是實體化，實體化就是指社區經濟應該有自己的實體——社區經濟組織。

三、社區組織目前存在的問題

(一)攝取經濟組織發展的自發性和盲目性．隨著流動人口大量涌入社區，社區的社會職能迅速擴張，社區商業猛漲，社區經濟組織不可避免地出現自發性。有的人在社區內打一塊牌子，冠以社區之名逃避工商、稅務等的監管；有的社區官員為了顯示“政績”，大搞“政績工程”，缺乏長遠規劃，有很大的盲目性；有的社區經濟資源受政府部門條塊分割的影響，使得社區經濟組織在整合時受到一些限制。這是目前社區建設中遇到的最為突出的問題。

(二)政府管理的缺位和不到位。事實上，由于社區經濟組織具有官民二重性，使得政府在管理社區經濟組織時力不從心，出現政府管理的缺位和不到位。一方面，政府不得不通過發布市場信息，提供市場引導，積極介人社區經濟組織的發展。另一方面，政府把發展社區、培育社區作為自己的目標，故而又放任社區的發展，便得社區管理混亂。

(三)缺乏法律監控。社區經濟組織是第三領域經濟不同于第二領域經濟可以使用公司法。然而，從目前的立法看，我國尚無一部法律對社區組織的法律地位、性質、設立、變更與撤銷，社區經濟組織及其成員的權利和義務、管理與收益分配機制加以明確規定，現有的只是一些行政規章。致使社區經濟組織的法律地位不明確，內部管理不健全，產權不清晰。

(四)社區經濟組織從業人員素質低。由于社區經濟組織的經濟職能不顯著，因此其對專業化、素質高的人才缺乏吸引力。目前其從業人員多以下崗職工、離退休人員為主。人員素質低也制約著社區經濟組織的健康發展。

四、促進社區經濟組織發展的措施

(一)政府應對社區經濟的發展進行規劃，為社區經濟組織的發展指明方向。城市政府要根據城市國民經濟和社會發展規劃，結合城市建設、產業結構調整及第三產業發展等內容，在充分發揮社區的區域優勢和特色的前提下，指導、幫助社區做好社區發展規劃，因地制宜，合理對社區產業進行定位，使社區經濟組織的發展方向具有科學性和前瞻性。

(二)政府應及時制定管理社區經濟組織的各項政策，利用財稅杠桿幫助社區經濟組織發展。政府應及時制定發展社區經濟組織的政策和制度，對營利組織用市場機制進行管理，對非營利組織的注冊登記、領導體制、組織機制、投入機制、約束機制等方面的管理要法制化和制度化。應考慮由一個政府部門統管社區事務及社區經濟組織。政府要科學使用財稅杠桿，采取多種來源多種形式的財政資助，把握好有為和無為的關系，發揮社區經濟組織在發展社區經濟方面的獨特作用。

(三)政府應委托社區經濟組織托管社區服務設施，鼓勵社區經濟組織承擔社區事務．政府要改變直接管轄社區福利服務設施的現狀，可以簽訂合約的形式，將這些設施委托給社區中的非營利機構進行運營。凡受托經管社區服務設施的社區非營利機構，都不得違背其營運目的，即不能以追求利潤為目標，政府可以根據服務內容、服務要求酌情給予托管機構以經營補貼。

(四)政府應重視培養社區經濟組織所需的專業人才，提高社區工作人員的待遇。社區服務是典型的社會工作，它需要掌握比較全面的社會科學知識和社會工作理論技巧，并在社會政策、服務、管理以及實務方面具有工作經驗的專業人才”。但長期以來，由于社區工作社會地位低、待遇差，使得社區經濟組織難以吸收社會優秀人才‘參加社區經濟建設。所以，要發展社區經濟就必須不斷提高社區工作人員的待遇，并重視對社區工作人員的培養。

(作者單位：大連理工大學)