公務員行政侵權賠償責任分析

曾經一度被媒體連篇累牘地報道的“佘祥林案”在給社會帶來震驚之余，行政權屢屢被公務員濫用的現實和公務員侵權的賠償責任問題引起社會的高度關注。行政侵權的責任歸屬問題是行政賠償制度的首要和核心問題。 我國在憲法、民法通則、行政訴訟法、國家賠償法中隊公務員的責任均有所規定，但是，事實上公務員被追償責任的情形很少。在理論上，行政侵權中有關公務員的賠償責任研究幾乎成為一個被學者們遺忘得角落。公務員賠償責任的確是在客觀上助長了行政權力的濫用，致使相對人權益被侵害的風險大大增加。

行政賠償是國家行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程當中，因為違法行政給作為行政相對方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國家進行賠償的法律行為。

在行政侵權賠償上，國外大都遵循這樣幾方面：行政工作人員對由于其個人過錯造成的損害承擔責任，是世界各國立法的通例。在國外，公務員因重大過錯公務侵權而被追究個人賠償責任的方式大體上有三種：其一，公務員個人獨立地、直接地對受害人承擔責任；其二，一概由國家首先向受害人賠償，公務員對受害人不負直接的賠償責任。國家在賠償后，再通過一定的方式向公務員追償。 其三，與國家作為共同被請求人，彼此負連帶責任。無論通過何種方式，各國在追究公務員的賠償責任的程序均較為正式和完善。無論是由受害人直接向其求償，還是由國家代替公務員向受害人賠償后再追償的，一般要通過訴訟這種司法程序予以解決。

在我國主要是國家承擔賠償責任，公務員基本上不承擔賠償責任。盡管行政訴訟法第68條對公務員的賠償責任作出了明確規定：“行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用。”國家賠償法也在第14條第1款作了類似的規定，即“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。”但是，在行政侵權的實際責任分擔中，侵權的公務員事實上處于免責狀態。

目前，還處于人們議論話題余波未退的佘祥林案件中，深刻的暴露了我國在對公務員行政侵權賠償上的漏洞。這起案件對于佘祥林本人而言，盡快正式、徹底洗清冤情，依法獲得相關賠償和補償，追究冤案制造者和有關責任人的法律和道義責任，或許最具價值，但對于全社會而言，這幕悲喜劇已經成為一例典型案例，暴露了國家賠償制度的缺陷，值得人們反思。

佘祥林案被披露之后，人們關心的一個重要話題，就是他在被正式宣告無罪之后能獲得多少金額的國家賠償。有人測算，佘祥林大約能獲得22萬元人民幣的賠償金。這應該是根據我國現行有關法律測算出來的。按照《國家賠償法》規定，對人身自由遭受侵害的國家賠償，以日平均工資計算，這個標準現在大約為每天50元人民幣。而在實踐中，甚至還有農村戶口和城鎮戶口之別。然而，22萬元的代價，就是一個公民的11年自由，加上一身病痛和傷殘，再加上失掉的一截手指，還加上11年的精神摧殘！

國家機關對公民權利的侵害，通常包含國家工作人員的主觀錯誤甚至惡意，為了遏制這種侵權行為的發生，許多國家規定了數額驚人的懲罰性賠償。在英國，冤死絞刑架獲賠100萬英鎊，加拿大錯判入獄30余年獲賠1000萬加元，而在美國，因為國家機關的侵權行為（包括冤獄）而發生的國家賠償額，最高已經超過1億美元。

除了賠償標準過低之外，國家賠償還有許多方面的缺陷，比如缺乏精神賠償和懲罰性賠償。我們還記得幾年前發生在陜西的那個“處女嫖娼案”，一個處女被警察誣為賣淫并被毆打和關押，最終卻只獲得了74.66元的賠償。這一尷尬的結局就是因為國家賠償不包含精神損害賠償和懲罰性賠償。

弗蘭西斯·培根曾經說過：\"一次不公正的判決，其惡果相當于10次犯罪。\"彌補法治上的漏洞，減少冤假錯案的發生，建立合理可行的國家賠償和追償制度是時代的要求，更是建立和諧社會的必要條件之一。

公務員對行政侵權行為承擔賠償責任的必要性

改變我國公務員賠償責任虛位的現狀，防止其以權謀私，濫用職權

目前，我國的追償立法很不完善，再加上追償人和被追償人之間的特殊關系和賠償體制等方面存在問題，導致在現實中對公務員的追償往往輕描淡寫，不了了之。經驗告訴我們，“ 政府官員如需用自己的錢包賠償受自己的侵權行為損害的人，他應會較少發生侵權行為，如果他覺得自己只不過是非個人的政府代表，那就會較多地發生侵權行為。”如果我們在現實中依然處于不論公務員的公務違法行為的性質，均由國家承擔侵權責任而完全赦免公務員對外法律責任的現狀，將在客觀上起著放縱違法的作用。

而且，“在職務處罰權、普通刑法和損害賠償請求等法律手段中，具有特別意義的是損害賠償請求，因為其實現是取決于行政相對人自己的。行政相對人基于自身利益而提起損害賠償請求，以保護其公法上的法律現狀。”因此，賦予受害人以請求權，由其直接要求有重大過錯的公務員承擔因其公務侵權行為造成的損害賠償責任，對于保證 公務員依法行政有特殊的重要意義。

保護相對人利益

由于行政行為的公共性、高風險性，國家賠償責任的范圍必然要受到限制，在公務員因一般過失而損害相對人利益的情形下，這種限制是合理的、必要的。但是，在公務員存在重大過錯時，這種限制就失去了合理性，對受害人來說是不公正的。為了避免這種不合理的狀況，有必要將行政活動中的一般過錯侵權與重大過錯侵權區分開來。前者適用國家賠償法的責任限制條款，后者則由相關責任人承擔個人賠償責任。這種責任與一般的民事主體侵權損害賠償并無二致，不受國家賠償法賠償范圍和賠償標準的限制。甚至基于公務員所肩負的特殊使命和特別的注意義務的要求 ，他要比一般民事主體承擔更重的侵權賠償責任，如采取懲罰性的賠償標準。這樣才能全面滿足相對人的需要，實現國家利益的維護和受害人權益的充分救濟之間的協調與平衡。

維護國家利益，避免和減輕國家和納稅人不必要的負擔

我們國家的行政隊伍龐大，而公務員隊伍的整體素質又亟待提高，因此，行政侵權屢見不鮮。在這樣的情況下，如果為了切實保護個案中公民的合法權益，將國家賠償的數額標準大大提高，將使各級財政將會面臨很大壓力；同時勢必對更多的公民造成損害，因為國家賠償的財政負擔最后還是要落到所有納稅人的頭上。 這就意味著，公務員嚴重違法，給他人造成了損害，要由當地的所有公民來為其“買單 ”。這樣，雖然少部分公民的利益得到了維護，但是絕大部分的公民卻因為少數公務員的嚴重不法行為遭受不應有的損失。解決這一難題的一個可行的做法就是，將公務員的重大過錯的公務侵權行為單列出來， 對這一類行為造成的損害救濟參照民法規定執行，提高賠償的標準，由嚴重違法的公務員對受害人承擔經濟上的責任。這樣，國家既不會因普遍地擴大賠償范圍、提高賠償標準而導致財政不堪重負；又可以有效地保護相對人的利益。

公務員承擔行政侵權責任的條件及范圍

必須系行使行政職權的職務行為

行政活動區別為權力作用和非權力作用。其中，非權力作用又分為公益目的的私的作用和營利目的的私的作用。行政侵權責任法以規范權力作用及公益目的的私的作用為主。

我們認為，所謂“公務行為”系指公務員作出的公法行為、權力行為、公益目的的公法行政行為及統治行為。

關于何謂執行職務之行為，究竟是指因公務本身所發生，或包括與公務有關聯而不可分之行為？日本法學界認為：不論行為者之意思如何，如與公務有牽連關系，而由客觀上外形上觀察。依一般社會之觀點，認為應屬于其職務之范圍內即可。

公務行為須違法

公務員的加害行為必須為不法行為，如果是合法的行為，即使給相對人造成損失，也不發生公務員個人的賠償責任問題，只發生國家賠償或補償的問題。

行政侵權之違法行為，區分為違反依法行政原則及違反職務義務行為二種。公務員執行職務時，應以法令為依歸，并應注意無法定依據，不得任意限制相對人的權利。在依法行政原則下，公務員有合乎權限及程序規定之義務、遵守裁量之義務、遵守行政和司法解釋的義公務員在執行公務的過程中因重大過錯給相對人造成損害的，因為這類侵權行為所表現出公務員的主觀惡性較為嚴重和明顯，所以對此類行為造成的損害賠償范圍和賠償標準不應適用國家賠償法規定的責任限制與豁免，而應當根據相對人的具體狀況和所遭受的損失情況承擔相應的全面的賠償責任。

須有故意或重大過失

所謂故意，是指公務員執行職務行使權力時，明知法的規定對受害人的實際損失予以賠償。自己的行為會給相對人造成損害，卻仍然希望或放任這種結果發生，亦即損害結果的發生順應了或起碼并不違背其本意的主觀態度。所謂重大過失是相對于一般過失而言的，即公務員不但沒有注意到其身份或職務上的特別要求，而且未能預見和避免一個普通理性人所能預見或避免的事情，即沒有盡到法律對一個普通人要求的起碼的注意義務。這一要件與上一要件是緊密聯系的。因為意志能力范圍內的違反法定義務的行為實質上包含了對危害社會后果的主觀態度（無論其為故意或過失），包含了主觀過錯。

須侵害相對人的合法權利

所謂合法權利，指憲法及法律所保障之人民一切自由及權利。所謂損害，既包括財產上的損害，也包括非財產上的損害；既包括積極損害，也包括消極損害（應得利益之喪失）可見，這里所說的權利、損害，并不局限于國家賠償法中規定的范圍，而是極為廣泛的。

“合法權利”這個概念在我國立法中被廣泛使用。本來，權利都應當是合法或者法律不禁止的，違法的權利本來就不是權利 。在西方人看來，法無禁止即自由。這種觀念意味著，權利是法律所禁止以外的一切，而不是只有在法律允許的框框內才有權利。而中國長期的封建傳統的影響，權利成了“上級”的恩賜，是一定范圍的可數物，在權利之前加上“合法”兩字，最符合這種權利理念的要求。

不法侵害行為與損害之間有因果關系

在我國相關部門法的判例及學說上均采客觀之相當因果關系說。即以行為當時所存在的一切事實為基礎，根據客觀上觀察，認為有此環境，此行為通常均會有此結果發生的，就認為存在因果關系。“只要行政主體違背了對權利人所承擔的特定義務并因此導致其損害，且權利人無法通過其他途徑受償的，我們認為存在行政賠償責任的因果關系。”

根據上述要件，我們認為，公務員應當承擔行政侵權責任的范圍和賠償標準確定為：

公務員在執行公務的過程中因重大過錯給相對人造成損害的，因為這類侵權行為所表現出公務員的主觀惡性較為嚴重和明顯，所以對此類行為造成的損害賠償范圍和賠償標準不應適用國家賠償法規定的責任限制與豁免，而應當根據相對人的具體狀況和所遭受的損失情況承擔相應的全面的賠償責任。

1.造成身體健康權和生命權傷害的，應當參照民法的規定對受害人的實際損失予以賠償。建立在責任限制和豁免基礎上的賠償標準不應適用于公務員存在重大過錯侵權的情形，而應根據具體情況靈活掌握，必要時可以引入懲罰性賠償標準，以彰顯正義。

2.造成財產權損害的，不僅應賠償直接損失，還應賠償間接損失。直接損失系指既得利益的喪失，間接損失系指現實可得利益的喪失。現實可得利益是指已具備利益取得的條件，若無加害行為發生就可必然實現的利益。

3.對精神損害應當參照受害人的精神痛苦程度，同時斟酌侵權情節，損害后果等因素 ，以慰撫金的形式予以賠償。

另外我國的《國家賠償法》只籠統地規定了由追償義務機關追償“部分”或“全部”賠償費用，但是如何確立公務員追償的標準，具體的如“部分”、“全部”追償費用如何確定、“全部”追償費用是否包括賠償義務機關辦理案件的費用等問題沒有明確規定，在實踐中難以操作。追償標準是指確定被追償人是否承擔追償責任及承擔多大追償責任的標準。在把握追償標準時，除了嚴格以國家賠償法規定的“故意”或“重大過失”為原則以外，還應查清并劃分侵害事件的起因狀況，具體分析其他因素對責任主體的影響，以區分情況確定追償程度。

追償金額的確定，應僅限于賠償義務機關向受害人支付的賠償金額，不宜包括賠償義務機關辦理案件的費用。同時應考慮被追償人的收入狀況和生活水平，在追償后還應保留被追償人家庭的基本生活費用。

追償金額的確立標準，國外的一些法律規定可以作為借鑒。如捷克賠償法律規定：“除非勞動法有特別規定，除非過錯系被追償人故意，國家求償額原則上不超過已賠償額的1/6，以1000克朗為最高額。”俄羅斯聯邦國家賠償立法也規定“致害公務員賠償數額不得超過其月工資的1/3，法院確定其違法后，責成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費。”加拿大賠償立法規定“公務員所承擔的賠償費用不能超過250加元。”我國的追償立法中，也應明確對追償金額的范圍及最高額作出規定。

我們認為，在明確公務員行政侵權賠償責任問題上，應當把公務員承擔行政賠償責任制度的優點和國家賠償責任制度的優勢結合起來，通過由公務員承擔賠償責任以提高賠償標準，通過讓國家承擔不真正連帶責任以充分保護受害人的合法權益能夠切實地有保障地實現。冤假錯案的發生已給受冤人帶來不幸，不能如期獲得應得的賠償更是悲劇。

公務員侵權責任賠償制度的完善也許只是依法治國任重道遠的一小步，千里之行，始于足下，如果每個一小步都是能穩步前進，法制化國家，和諧社會的目標就不會再遙遠。

(作者單位為中南財經政法大學）