國企治理的國際經驗

國有企業在各國經濟中的重要作用，使得國企的有效治理尤為關鍵。借鑒和發展西方各國治理國企的成功經驗，將為醫治中國國企治理之桶的最短木板覓得良方

國有企業在中國經濟中扮演著舉足輕重的角色，在西方國家也不例外。在國有企業的興起和發展的幾十年間，各國都逐步形成了一套行之有效的國有企業管理體制，對我國的國企治理具有參考借鑒意義。

合理的政府定位

西方各國政府雖然在與國有企業的關系中扮演了不同的角色，但它們在處理國有企業關系的基本原則上，有一共同之處：既要保證國家對國有企業的所有權和領導權，又讓大多數國有企業能夠像私營企業一樣，按照市場的規律運作，接受競爭的挑戰。

西方國家主要通過控股的方式實現對國有企業的控制，即政府是國有企業的大股東。政府通常設有國有資產管理部門，代表國家行使對企業的管理權。如法國的財政經濟和預算部代表國家對企業間接控股，而德國則直接由財政部來擔當此重任。意大利政府中的“國家參與部”，其權力就是指導和監督控股公司逐級控制，以保證企業的經營活動與政府目標相一致。意大利的國有資產管理部門在組織管理體系上分為三個層次：上層，即中央政府部門（國家參與部），負責向幾家大的控股公司發布總的方針政策，以保障政府經濟政策的實施和政府各種社會目標的實現；中層，即各種按行業組成的控股公司；下層，即由控股公司控制的各種企業。

政府對于國有企業的職能是引導和監督，同時又以法律的形式授予企業以充分的自主經營權，讓企業自行決策，制定中長期計劃。當然，政府可以通過財政、稅收以及其他經濟杠桿對國有企業進行引導和調節，以實現國有企業與國民經濟的發展速度保持均衡。

在西方國家中，為數不多的國有企業，實際控制著國家經濟中的“要塞”。在一些國際企業經營良好的國家中，其國企在其國民經濟中的比重相差不多。如瑞典只有59家國有企業，其產值占全國GDP的約7%，就業數占全國總就業的5%。

“強力”董事會

國際經驗表明，完善的公司治理結構對國企的長期發展十分有利。國外多數國企采取了以董事會為核心的治理結構，董事會向股東大會負責，管理層向董事會負責。這些企業成功運作的經驗告訴我們：一個強有力的董事會可以促進國有企業的改革，而軟弱的董事會將使國有企業籠罩于各種有害的政治干預中。由于監事會在實際操作中很難發揮其應有的作用，多數國企的普遍做法是取消監事會，改為在董事會中設審計委員會。

于是，如何使董事會在獨立性和與國家股東聯絡之間取得適當平衡，是國企治理面臨的一個難題。巴西的國有企業中雖然設有董事會，但是幾乎每位董事均在政府里兼有正式的職位，其總裁和執行委員會甚至都是由巴西總統或者相關部門的部長直接任命，這就造成了這些國企的董事會難以獨立做出決策。

為了鼓勵國企董事會有自己獨立的觀點，各國都在嘗試以各種方式使國有企業的董事會免受政治干預的影響。例如，一些國企的董事會成員不但包括代表政府的董事，還包括來自私營或非營利部門的非執行董事，甚至可以成為多數。挪威國家石油公司（國家擁有81%的股權）的7人董事會中包括1名律師、1名大學的代表、1名工會代表，以及私有企業的總裁。

“雙重監督”

各國政府在盡量保證國企獨立經營的前提下，并沒有放松對企業的監督，而是增大國企運作的透明度，以確保國有資產的安全和增值。在具體的監督實踐上，各國政府可謂“八仙過海，各顯神通”。

在新加坡，國有企業受到了“雙重監督”，即除了政府作為所有者可以隨時對國有企業進行檢查之外，任何機構或個人，只須交納很少費用，都可以在注冊局調閱任何一家企業的資料。而德國政府對企業的監督和控制主要是通過監事會來實現的，董事會負責企業的日常經營與管理，但對企業重大問題所作的決策需得到監事會的批準。監事會的基本職權是監督和咨詢，即監督企業是否依法經營、是否按規定目標經營以及是否有效經營。對于任何一個國有企業，聯邦政府都通過派駐監事會的代表來控制監事會。法國政府向企業派駐稽查特派員的做法可謂獨樹一幟。稽查員擁有調查、參加管理部門會議并發表意見和調閱企業文件的權力，在諸如原材料采購、工資和價格管理等方面也享有較大的發言權。而瑞典政府更是另辟蹊徑。20世紀80年代初，瑞典國會做出規定，議員有權出席國有控股企業股東大會并發表意見，其本質是通過提高透明度來實現國有資產的有效經營目標。

注重資本的效率

綜觀各國成功的國有企業，無論采取何種組織形式，它們都對資本的使用效率，尤其是資本的回報，給予了極大的關注。目前，很多國家用經濟增加值（EVA，是一種新型的公司業績衡量指標，反映了公司在一定時期內為股東創造的價值）來測度國有企業的投資效率。在瑞典，國有企業的股東（一般是工業部）希望每個企業不僅僅是根據標準的財務會計指標賺取利潤，而是更希望其賺取更多的經濟增加值。

為此，國家股東鼓勵國有企業引入以價值為基礎（如EVA）的制度，宣傳高效率資本結構的重要性和效應，并把雇員和管理層的報酬與經濟增加值的效果掛鉤。挪威在其最大的國有企業國家石油公司成立后不久，政府就為公司確立了商業目標。1999年為了引入連續的市場評估，挪威政府做出了公開銷售國家石油公司19%股票的決策，從而引起了更多競爭者參與較量，有效降低了勞動力和資金的成本。

國外的國企并沒有因為其國企性質而改變追求投資收益目標。如果過分強調社會目標，就很可能會破壞國家股東的利益，這對于廣大的納稅人來說是明顯有失公平的做法。

重塑“第二層”股東

“第二層”股東指的是持有國有企業股份的基金、國有企業集團的母公司以及資產管理公司，它們作為國有資產的所有者，會帶來一系列涉及到國家財產的處置以及國家債務的問題。例如，當國有持股基金從國有企業分得紅利（或股份），或從國有企業股票銷售中獲利時，這些利潤是否應收入國庫或由基金進行再投資？如何構建市場化的第二層股東？為解決不良貸款問題而成立的資產管理公司，怎樣管理不景氣的國有企業中由債務轉換而來的股權？

對于上述問題，西方國企的成功運作也給我們帶來了一些啟示：首先，對于任何一項允許國有持股基金控制或將現金儲備再投資于企業，或借出、借入，或延長為企業提供舉債籌資擔保的提議，國家持股基金必須慎重考慮。其次，以市場為基礎的投資、兼并和收購形成的企業集團，比用行政手段“撮合”的企業集團更富有效率。巴西國有鋼鐵企業集團Sidebras的失敗就證明了這一點。Sidebras試圖通過行政管理的手段控制其子公司，但是其官僚作風的盛行破壞了公司內部的效率機制，使其淪落為一個失敗的“第二層”股東。最后，國有資產管理公司的建立，是為了解決不良貸款問題和管理抵押資產，如房地產業。在特殊情況下，這類資產管理公司在資金穩定和解決某些資產問題方面可能發揮有益作用。但是，東南亞金融危機的經驗表明，對于數額較大的由債務轉換而來的公司股權，并不是國有資產公司的合適標的。