一場“自說自話”的公車改革

[案例]

浙江公車改革“急剎車”

據《南方都市報》報道，正當公車改革成為一場全國性運動的時候，車改先行者浙江卻于3月初宣布暫停車改。

浙江早在2001年就從杭州市西湖區三墩鎮開始試點實行公車改革。2004年，當地媒體還曾以《公車改革“悄然提速”》為題進行報道。當時，杭州西湖區所有鄉鎮(街道)全部實行了車改，義烏全市、湖州南潯經濟開發區等地也取消了公務用車；臺州、寧波等則正在積極進行公車改革試點。但短短幾個月后，轟轟烈烈的車改卻在一夜之間突然叫停。

目前浙江的車改模式，主要存在著“購車優惠+每月補貼模式”和“購車補貼+養車補貼模式”兩種。前一種是目前比較通行的，無論是西湖區，還是義烏、湖州等地，均采用公車機關內公開拍賣的形式，領導干部有優先購買權，并給予拍賣價一定的優惠。另外，向全體鎮干部發放交通補貼。

第二種模式中所謂購車補貼僅限于少數領導，一般干部是不能享受的。補貼按照領導的一個任期，以一輛好車加上消耗，每年可以補貼四五萬之巨。而養車補貼則是每月發放一定數額的補貼，有些銀行系統和開發區基本上沿用這種思路進行改革。

怎樣制定標準是一個棘手的難題。不少地區僅車貼一項，就遠遠超過了公務員的工資，車改成了變相腐敗，老百姓對此意見非常大。由于全省不統一，各自為政，怎么改、補貼多少，都是有關地區自己說了算。

由于公車改革被叫停，一些原本籌劃推行車改的部門不得不暫停車改工作。但因為此次叫停并不包括業已完成車改的地區，所以浙江車改究竟走向何方，目前還是一個未知數。

[評點]

車改打破利益均衡

公車改革不僅關乎到眾多官員的切身利益，大量公車司機也成為公車改革的“利害相關者”。面對高昂的車貼，社會中的部分低收入人群產生了嚴重的不滿情緒，認為公車改革為當權者謀利，因此討伐公車改革之聲不斷。如何重新調整原有公車制度下形成的利益分配格局，將成為公車改革的核心內容。公車改革牽一發而動全身，如果改不好，將會招致各方面的反對。正是由于沒能協調好原有公車制度改革中各方的利益關系，浙江公車改革陷于停滯。只有對車改中的利害關系人進行深入分析，才能看清隱藏在紛繁復雜的表象后面的車改實質。

先看公車消費的主體人群———各級領導干部。在一些領導眼中，公車已經成為身份、地位的象征，工作中使用公車才能體現出自己的特殊身份，乘坐什么級別的車已經成為衡量職位高低的顯著標志。浙江一些地區公車改革后，要求各級公務員或自己開車、打的甚至騎腳踏車來上班，公車作為公務員身份象征的功能不復存在。但長期積累的陋習卻不易更改，一些干部尤其是單位的一把手覺得自己開車或者打的跟其他人沒有什么區別，身份優越感喪失，甚至工作效率都有所降低。尤其是一些不會開車的老領導，更是反對車改。車改的一個重要目的，就是用清晰明白的貨幣補貼替代先前含糊不明的公車使用。盡管“車貼”數額不菲，有的甚至超過了工資，卻依然無法讓利益既得者們滿意，主要原因就是明面上的利益遠遠小于看不見的潛在利益。

再看基層公務人員，面對數目不菲的車貼差額，很多基層公務員也產生了不公平感。實際上，普通辦事員外出辦事的機率往往要超過級別較高的領導干部，而獲得的車貼費卻只有領導的很小部分，車貼不公在一些地區造就了“益了處長苦了科長”現象。

公車改革后還忽視了另一個利益受損群體，即公車司機。公車司機一職原本是一個鐵飯碗，公車改革后，公車私用、從公車維護保養中吃回扣的財路被切斷，車改還預示著司機面臨下崗的威脅。相比之下，那些坐車的“公仆”卻因享受不菲的補貼而得到利益補償甚至于待遇有所提高，強烈的現實反差使很多司機對車改政策極為不滿。

長期以來，各級領導、司機基于公車制度上的利益共享機制漸趨成熟，而下級公務員、市民也對這種公車制度習以為常，公車改革打破了原有的利益均衡格局，卻沒有建立起新的利益均衡機制，這是杭州車改被叫停的主要原因。

政府“自說自話”公眾參與缺失

由于歷史傳統和計劃經濟遺留，我國的公共政策變遷多以政府主導的強制型制度變遷為主要途徑。基本上都采用依靠行政力量自上而下推行的方式。如果改革局限在回避“一把手”的利益領域，這種改革就比較容易取得成效，但一旦以“一把手”的利益為改革對象，往往顯得力不從心。

浙江省的公車制度變遷依然沿用依靠行政力量自我推進的途徑，整個過程由政府完全掌控，從改革初期的調研、籌備，到實施、推廣，直至被叫停，廣大社會公眾均被排斥在外，完全失去知情權和參與的機會。而其他地區的車改，也不同程度地存在著政府“自說自話”，自己制定規則、自己執行、自己解釋的情況。讓已經長期享受公車利益的官員自我主持改革決策，讓各級“一把手”革掉自己的既得利益，這種不符合邏輯的改革很難奏效。對于很多人來說，他們看重的并不是公車帶來的有限的經濟利益，而是公車體現了一種身份、地位、面子和權力。在這樣的社會氛圍里，很多人即使享受貨幣補貼，經濟上更合算，卻也不愿放棄公車背后更大的隱性利益。在利益面前，很多人都會不自覺地向自我傾斜，如果不站在“局外人”的立場上，人們很難做到中立地思考，科學地判斷和果斷地決策。

現在車改的現實是，一方面各色官員不管有無需要，都可以在車改后按行政級別得到一筆數目不菲的車改津貼，或者以極低的價格回購自己的“坐騎”；而另一方面，公車背后法理意義上的主人———社會公眾對此卻幾乎沒有什么發言的權利或機會，使車改似乎成為一件與納稅人無關的事情。

作為一項涉及公共財政的改革方案，事先既沒有召集專家進行論證，也沒有向社會公示征求群眾的意見，甚至沒有在政府內部進行方案的討論工作，無論是車貼標準的制定還是公車的處理方式，都由政府少數領導拍板決定，因此浙江車改只能稱得上是某些領導的“即興之作”，既缺乏理論基礎，又缺乏實踐調研。從各方面的經驗來看，公務用車貨幣化改革是歷史的發展趨勢，因此公車改革不能成為一場領導自己定規則、自己單方面參與的游戲，它必須得到廣大公務員以及社會公眾的積極參與和廣泛支持，通過多重反復的協商博弈，找到一個各方都能接受的平衡點，才能把公車改革穩步推向前進。

[啟示]

以官為本還是以民為本

浙江叫停公車改革，不能不說是決策者的失誤。核心原因不外乎四點：公車改革決策缺乏社會基礎、決策顯失公平公正、決策內容過于單一、決策缺乏約束監督。而隱含在公車改革決策失誤背后的本質問題是：以官為本還是以民為本？

車改方案的制定，最有效的辦法就是將其透明化、民主化。車改前夕，相關部門要組織車改聽證會，讓車改利益相關者（包括政府領導、普通納稅人、公車司機、財政部門代表、一般公務員代表、人大代表等）參與到方案的討論與制定過程中來，給各方提供一個進行充分博弈的機會，各方的利益訴求能在一個開放、透明的環境中被充分表達、尊重，之后將形成的車改意見在相關媒體上公布，再次征求公眾的意見，確定方案并嚴格執行。

叫停車改的一個重要原因就是車貼標準的認定存在爭議，依職位高低和工作范圍制定車貼標準的做法受到了廣泛的質疑。在一些業已推行車改的地區，有些公務員的車貼竟然遠遠超過了其本人的工資，車改成了變相腐敗，公眾對此意見非常大。由于車貼標準的隨意性，一些效益好的部門車貼就高，效益差的部門車貼自然就低一些；此外，由于職務上的差距，基層公務員的車貼少得可憐，經常出差的公務員甚至可能面臨車貼不夠用，自己倒貼車費的尷尬局面。改革成功的關鍵是提高公車改革政策的可操作性，僅僅按照級別而不是工作實際需求設定補貼標準，說明改革政策制定的技術水平很低，實際操作的效果不可樂觀。

公務用車貨幣化改革是歷史的發展趨勢，車改政策的制定不僅體現著政府在車改問題上的方向和態度，也體現著政府的執政理念：以官為本還是以民為本。因此，必須建立一個良好的溝通機制，協調不同利益群體的意見，使得車改政策能在官員和公眾之間達成諒解和一致。政府制定車貼標準要遵照實事求是的原則，切實把職位和工作需要聯系起來，不搞一刀切，要考慮當地的經濟發展水平和財政的承受能力，不能把車貼當作所有公務員的“額外福利”。

公車消費只是我國職務消費的一個典型事例，我國的職務消費還包括通訊費用、招待費用等眾多方面。單純的車改或許能夠改變公務用車的陋習，但從長遠來看，如果沒有形成職務消費的約束機制和監督機制，沒有內化為公務員的自律準則，其他形式的超標準職務消費還會不斷出現。因此，職務消費改革是一個系統工程，不能把公車改革孤立于職務消費這一大范圍之外，要從根本上鏟除超標準職務消費的發生機理。

首先，要制定不同地區、不同領域的職務消費標準，只有建立明晰的對照標準，才能衡量公務員的消費是否超標；其次，制定明確的處罰措施，讓公務員明白自己的行為將導致怎樣的結果；再次，改革的范圍盡可能在全國同時展開，如果改革只局限在一個或幾個地方就容易產生“自己的待遇不如別人”的心理落差；第四，建立強有力的財政約束機制，使職務消費受到從財政管理部門到預算立法部門的嚴格限制，從源頭上遏制一些部門為自己謀利益的行為沖動；最后，還要加強新聞媒體和社會對政府消費的監督。

浙江公務用車改革是在社會意見大、政府財政負擔重的壓力下出臺的，如果半途而廢，無疑會對改革者和公眾的信心造成負面的影響。惟愿這次叫停只是短暫的政策調適，一個更加科學的改革方案出臺之前的小小變奏。

[互動]

1、浙江車改有哪些動力和阻力？他們在車改中分別扮演著何種角色?

2、車改項目負責人應怎樣設計車改計劃？

3、您認為車改能取得成功嗎？

（作者單位：北京師范大學管理學院）