民意測評為何引發“邵陽紙貴”

[案例]

民意“手術刀”剜向不良吏治

2002年4月，時任湖南省省長的張云川來到邵陽調研，形成了一份專題報告，標題是《對有損經濟發展環境的人和事絕不輕易放過》，直指當地有關部門在政務工作中的不良作為，如亂收費、亂罰款，行政管理中大量存在吃、拿、卡、要現象，從而把經濟落后與經濟發展環境直接聯系起來。

從2003年7月開始，邵陽啟動了名為“優化經濟發展環境”的綜合測評，通過發放問卷，用民意測評政府部門工作環境。測評分兩線運作：一線通過《邵陽日報》刊登問卷，請廣大市民參與；一線邀請社會各界５個方面人士１００名代表測評，這５個方面人員包括：市級領導、縣級領導、市直機關部分處級干部、科級以下干部、社會成員代表。2003年7月8日，《邵陽市領導干部辭職暫行辦法》也正式向外發布，其中規定“在優化經濟環境測評中連續兩次排名末位”，領導干部要責令辭職。這樣，一條“民意測評-領導負責-整改提高”的治吏鏈條基本形成。

然而，第一次民意測評并沒有引起轟動，有關部門也沒有足夠重視。半年之后，第二輪評議結果出來了，城管局由于連續兩次測評倒數第一，該局局長王桂保被責令辭職。同時，邵陽市工商行政管理局排名倒數第二，其主要領導被誡勉談話、通報批評并責令限期整改；排名靠后的該市公安局、征稽處、運管處、交警支隊、房屋拆遷辦也被通報批評，并責令限期整改。此結果一經媒體向社會公布，如巨石投湖，頃刻間擊起千重浪，也使有關部門感到緊張不安。

三個月后的第三輪測評，出現與此前大不相同的情況。有的單位是將收集報紙的任務分解到個人，除了被測評的單位，不少社會人員主動加入了報紙爭奪戰中。各種各樣的價格在坊間流傳，從數十元到一百元。一時間，因民意測評引發“邵陽紙貴”！這一反常舉動暗含一些部門想通過收集報紙自己填寫問卷來增加部門得分，逃避懲罰的行為。

針對這一新情況，政策制定者果斷采取措施，在第四次測評中，市“優化辦”從報紙開印起，就派出專人在旁監督，并約請電視臺記者隨行攝錄。按正常印數印好后，報紙印版在“優化辦”的監督下被銷毀。一系列措施下，“搶報風波”漸漸平息，測評工作得以正常進行。

[解讀]

政策與對策的博弈

作為一項吏治改革新招，邵陽市用民意測評方式激勵部門改變落后形象、改善政務環境，是“找準了病、下對了藥”，但面對復雜的行政改革情勢，能否“煲出好湯”，不僅依賴于公共政策本身的科學與合理，也將取決于是否具備必要的制度創新保障。借助民意整治不良政務環境，出發點是好的，也符合公共管理本意，但如果不能使公共政策科學或者合理，也可能在實施過程中出現問題，“邵陽紙貴”就是形象的注解。

在邵陽市優化經濟發展環境的改革中，搶報風波只是表象，從歷次測評的單位排名看，參與搶報的單位基本上是一些排名靠后者。究其原因，除了《邵陽市領導干部辭職暫行辦法》規定對測評末位者的處罰壓力外，也與這些部門的特殊性有關。城管局、工商局、公安局、征稽處、運管處、交警支隊、房屋拆遷辦等部門都是執法部門，直接與公眾面對，在測評中就完全可能備受關注。與此同時，那些職能相對而言與公眾較遠的部門，則可能是無為而治，往往容易受到測評者忽視。在邵陽，甚至有部門抱怨，“民政局可以天天送溫暖，為老百姓做好事，而城管局卻要天天提人家籃子，公開測評得出這樣的結果，其實并不意外”。

這樣分析不是替執法部門喊冤，也不是說他們不存在問題，關鍵是邵陽市的公共政策制定需要更加科學合理。由于公共部門的特殊性，對其績效測評非常困難，測評標準的確定就更加困難。在案例中，對一級地方政府各部門同時測評，理應有所分類，制定不同的問卷和標準，才能體現公平合理性。

在政府績效測評活動較為完善的美國，測評主要面對某一部門，而很少對一級政府進行綜合測評。即使進行綜合測評，也會使用綜合方法，公眾滿意度調查僅僅是其中一項內容。反觀國內做法，則顯得簡單化。南京市、珠海市在測評中都出現過與邵陽相似問題，顯示我們在對政府管理進行測評的活動上還有改進的必要。現在不少地方政府都在探索政府績效評價標準體系，但要防止出現過分注重量化的趨勢。盡管量化本身是科學的，但用在公共部門，效果就不一定好。

盡管有了一些波折，但邵陽市優化經濟發展環境的做法還是收獲不小。老百姓叫好、被測評部門高度重視，各地“取經”者源源不斷，本地經濟也獲得快速發展機會。這給我們一個啟示，政策的制定與執行不是一蹴而就，而要不斷完善，不斷調整，最后還要制度化，才能有所收獲。美國著名公共政策研究學者林德布洛姆認為，政策過程是一個漸進調試的過程，隨著政策執行，決策者必須不斷根據情況修正自己最初的方案，最終達到目標。

在本案中，邵陽市優化針對測評中出現的“搶報紙”問題，馬上采取監督報紙印刷發行措施，同時對弄虛作假的問卷作廢處理，很快就平息風波。同時，除了正常測評外，也加大對部門的暗訪，有效避免測評結果的不真實性。這些都在一定程度上有助于保障改革的效果。當然，所有這些工作要想真正起到持久作用，還需要形成機制和制度，對于那些希望通過民意考察政府工作的決策者，邵陽的做法或許可以稱為一種經驗。

[建議]

民意測評的方案選擇

對于政府管理者來說，擺在面前的問題是，公眾對社會管理和公共服務的要求越來越高，管理的難度越來越大，而自己可以運用的權力越來越小，這一切都源于政府對民意的依賴和公眾對政府管理的參與。當地方政府嘗試利用民意治官時，必要的科學的政策或制度設計就應該出臺，除了上面的分析外，以下幾點也值得考慮。

第一，選擇合適的機構來組織民意測評。邵陽的做法是成立由市委、市紀委、組織部、宣傳部等主要領導組成的優化經濟環境考評委員會，制定《邵陽市優化經濟環境測評操作規范》和《邵陽市領導干部辭職暫行辦法》。還是那句老話，政府不能既是裁判員，又是運動員。所以民主測評最好是規則由政府定，但實施由第三方進行。實踐中，甘肅就曾委托第三方蘭州大學中國地方政府績效評價中心評價政府績效。青島市的做法也值得借鑒，他們通過培訓專門的政績測評員來開展工作，既客觀又專業。此外，社科院、政府各咨詢機構都可以勝任這項工作。這樣做能夠最大限度地確保測評結果的公正與科學。

第二，科學地選擇調查對象。一方面，地方政府習慣于利用報紙刊登問卷，例如邵陽、南京、武漢等都采取這種方式。其優勢在于保證了問卷的有效回收，但缺點是缺乏全面性，真實性也受到影響。如果要測評政府部門，問卷最好刊登在大眾媒體上，比如都市報、晚報和互聯網上。邵陽的做法是把問卷刊登在《邵陽日報》上，考慮到該報紙的發行對象主要是機關單位，這顯然排除了社會群體的參與。另一方面，如果要考察行政機關的服務環境，最佳的調查對象應該是行政機關工作人員以外的廣大社會公眾，邵陽市選擇了黨政機關內部領導和一般干部作為調查對象，顯然不夠科學。如果確實需要選擇一些固定調查對象，則委托專門的調查機構進行更為穩妥有效。

第三，設計科學的考核標準及調查問卷。考核標準設計是整個測評工作的關鍵環節，應符合一些原則要求。比如，不能片面追求量化，對公共部門進行測評最好有主觀測評要素輔助；對被測評對象按照職能分工進行分類，設計不同的測評內容也相當重要。目前各地使用的問卷都比較簡單劃一，不能體現差別。不僅如此，由于不能形成系統完整的考核標準體系，使許多測評活動開展缺乏制度支持，往往走過場，不能堅持不懈。近日，安徽省省政府委托政策咨詢機構完成依法行政評估考核標準，就是希望在公共部門管理考核測評制度化上前進一步，這是非常好的舉措。

最后，測評本身只能作為手段，測評如果不與其他規范掛鉤，就很難有效果，如果責任追究不能成為一種制度，則測評很難保持效果。邵陽市的民意測評與領導干部辭職掛鉤，是促進各部門重視的關鍵。前幾年，南京市在民意測評中搞末位淘汰制，震動一批人，然而一受到批判就不能堅持，最終，一項好政策付諸東流。對于寄望于通過改革政務環境促進地方經濟發展的改革者來說，改革不僅貴在創新，更貴在堅持。