“邛崍新城”困局

邛崍，一個位于四川省成都市西南75公里的縣級市，它有著中國西部縣城的典型特征：區域經濟發展緩慢，地方財政捉襟見肘，城市建設嚴重滯后于經濟與社會的發展。然而，就是這樣一個不起眼的西部城市，因為“邛崍模式”（C-BOT模式）而備受社會媒體和各界的關注。2002年1月18日，邛崍市政府將一座10平方公里的城市建設（規劃中）完全交給民營企業。在國內政府、企業、社會甚至是學者中引起了巨大的轟動效應。而如今，由于土地政策的變化，企業不再能獲得土地增值的回報，邛崍新城的開發也因此而陷入了停滯的狀態。

[案例]

“邛崍模式”回眸

2000年，邛崍市被四川省規劃為重點發展的16個中等城市之一，要求其在未來10年內城市建成面積到21平方公里。而邛崍市當時的現實狀況是：城區面積僅為8平方公里，人口達12萬，城市面貌破落陳舊，城區綠化率僅6%左右，老城區面積十分狹小，交通嚴重堵塞，地下與空中網線雜亂不堪，建筑密度高達70%以上，舊城區已經難以再進行改造。要達到建設中等城市，保護歷史文化遺產，帶動區域經濟發展，提高市民生活質量和改善生態環境的目標，新城建設已迫在眉睫。而根據有關部門估算，10 平方公里的新城需要城建投資10億元，相關總投資高達100多億元。因此，新城建設中最主要的制約因素就是資金問題，尤其是先期的投入與管理，如基礎設施的投入，如果完全依靠地方政府的力量，是難以解決的。為了突破資金“瓶頸”的制約，邛崍市政府確立了經營城市的理念，提出了城市建設的C-BOT模式，即“城市（City）—建設（Build）—運營（Organization）—移交（Transfer）”模式。采取了政府行為和企業運作的方式，在科學規劃的基礎上，由政府提供土地，企業提供資金并負責新城區的建設。政府將公用設施、城市廣告等可以市場化的特許經營權交給企業，經營期為50年，政府擁有新城的司法、行政、監督的權力。

在這過程中，50多家企業參與了投標。但是政府考慮到不能將關系國計民生的建設項目交給不負責任的企業，而且很多企業也認為投資的風險很大。邛崍市政府最終將此項目交給了資本積累較為雄厚的瑞云集團。該集團提出了把建設標準適度超前，效益考慮適度滯后的構想。用瑞云集團執行總經理李永康的話說，20年建成新城，10年舉債在前5年進行，收益可在前10年不獲得，而由后期獲得來補償前期適度超前的舉債。

50年的經營期內，綜合效益巨大。對政府來說，有GDP的增長，就業率的提高，地方財政收入的增加，城市面貌的改善；對市民來說，生活條件與質量也將得到改善與提高；對企業來說，效益滯后問題也逐步得到緩解并得到相應的回報，在社會范圍內，形成了一個“多贏”的格局。2001年1月18日，邛崍市政府同四川瑞云集團簽訂了《邛崍市新區開發建設項目協議書》，規定新城經營50年。期間，瑞云集團享有城市新區公用事業的特許專有經營權，包括公用設施經營權、廣告經營權、車輛新增部分經營權和水上項目以及其他公用設施的經營權。50年后，企業將城市無償給邛崍市政府。這種模式開創了國內由民營企業建設一整座城市的先河。

目前，瑞云集團的總投資已經接近3億元。其中，邛崍新城全長3公里、寬70米的主干道鳳凰大道已經修建完工，鳳凰大橋的修建也已經進入尾聲，另外兩條連接新舊城的南北主干道也已完成了90%，長1.6公里的生態河堤和河濱路建設正在全面施工；安居工程華夏民院一期已經入住，二期正在興建；一個大型的單棟售價70萬以上的高檔別墅區也銷售一空。

然而，就在舉國上下的關注和社會輿論的追捧中，政策上的變動讓邛崍新城的“C-BOT”模式陷入了困局，也讓瑞云集團和邛崍市政府承受了巨大的壓力，而這種壓力恰恰來源于當初被忽視的一個簡單而致命的問題———地方政府是否有權向企業供應如此大規模的土地資源。這種政策上的變動主要表現在：首先，2002年5月，國土資源部下發11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，規定除城市基建用地、公益設施用地外，各類經營性用地一律采用招投標方式出讓；其次是2004年實施的《成都市征地農轉非人員社會保險辦法》和《成都市已征地農轉非人員社會保險辦法》，這兩個辦法直接導致的后果是征地成本的大幅度上升；再次，由于國家開始收縮土地政策，實行宏觀調控，2004年批復給邛崍市政府的使用土地僅為900畝，與當初邛崍市政府要求瑞云集團在5年內開發5 平方公里新城區形成了巨大的差別；最后，2004年3月，建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》第12條更是明確指出：“特許經營期限應當根據行業特點、規模、經營方式等因素確定，最長不得超過30年?！倍移髽I不得轉讓自己所獲得的特許經營權，而瑞云集團50年的特許經營權早已寫入了當初的協議中。

目前，邛崍新城合作計劃暫時已經擱淺，而且面臨著巨大的危機，當然也期待著出現轉機。但是，隨著時間的推移，邛崍新城合作計劃的影響變數將越來越多，邛崍新城的“C-BOT”模式最終能否走出困局，我們只能拭目以待。

[分析]

“C-BOT”模式的解讀

按照公共產品理論：城市公用事業屬于準公共產品，且屬于只用于生產并能產生利潤匯報的產品。因為城市公用事業關系到社會和公眾的公共利益，與私人資本的個人利益易產生沖突，因而原則上一般由政府提供。政府在提供這類產品時通常有兩種形式：一是直接生產，即通過建立企業，直接投資經營；二是間接生產，即政府通過簽訂合同，授予經營權、經濟資助、法律約束等手段，委托私人部門生產提供。國內外的研究表明：隨著市場經濟的發展和社會經濟水平的提高，政府經濟職能尤其是在公共產品領域的職能的擴張，不可避免地會導致財政規模的擴大。尤其是作為公用產品重要組成部分的城市基礎公用事業，使得政府的財政壓力越來越大。加上城市公用事業的建設如果不與其他產品發展保持密切的聯系，將使社會經濟發展受到影響。因此，要使城市公共設施生產和提供保持連續穩定的擴張，拓展投資主體和渠道就成為了一種必然的選擇。

而黨的十六大報告也指出：要充分發揮個體、私營等非公有制經濟在促進經濟增長、擴大就業和活躍市場等方面的重要作用；要放寬國內民間資本的市場準入領域，在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面采取積極措施，實現公平競爭。這種政策性的規定為民間資本參與公用事業的建設與發展提供了現實的契機。邛崍新城的“C-BOT”模式就是在這樣一種理論和現實的背景下應運而生的。具體說來，這一模式的出臺和前期的運作中充分體現了三條重要的經驗原則：

其一，地方政府的支持。邛崍市政府與瑞云集團的合作，成功地吸引民營企業參與和投入到城市建設的成功實踐說明，在新的形勢下，政府職能的轉變是一個非常重要的問題。政府求發展和企業求經濟效益并不存在矛盾，更不會沖突，但問題的關鍵是首先要有一個開明的政府。西部各級政府在地方性基礎社會項目上應當發揮主導作用，同時也應該打破傳統的行政壟斷，允許民間資本甚至是外國資本參與城市的開發與建設，從根本上解決資金匱乏的問題。政府應該堅持以企業為主體，以市場為導向，放手讓區域內外的各類企業包括民間資本和外國資本參與西部生態環境建設，積極培育和發展一些合資、合作、外資、民營等多種經濟成分的介入，以便于形成一個投入效率最高、產出效率最大的全新的制度與機制。邛崍市政府客觀上創造了一個適宜民營企業投資的政策環境，開放一切可以開發的領域和行業，率先拆除了阻礙民營經濟進入城市基礎設施建設的樊籬，讓民營企業成為了城市公用事業建設中的生力軍。

其二，資源整合。BOT模式進行城市建設和運營實際上就是一種資源整合的過程，政府通過整合企業資源、城市資源形成新的優勢單體和產業群，而在社會范圍內創造一個“多贏”的局面。邛崍市政府與瑞云集團的合作過程也充分地體現了這種資源上的整合。首先，政府對企業信用資源的整合。邛崍市政府在考慮和企業合作時選擇瑞云集團是建立在對瑞云集團企業信用度的全面考察基礎之上的。政府與企業的合作，雙方的信用資源構成了內在的、本質意義上的維系。1998年邛崍市政府與瑞云集團簽訂BOT協議時，不僅沒有在市民中引起“政府信用危機”，反而得到了市民的理解和支持。在此基礎上，提出了“企業經營城市”的新思路，2002年開始以內資BOT方式開發建設新城區。其次是企業對政策資源的整合。瑞云集團與政府的合作，注重了政策資源的整合，采用了分步推進、“一事一議一辦”的方法，較好地規避了運作過程中的各種矛盾。從收購天然氣公司到內資BOT模式經營自來水公司，到規劃、建設新城區，體現一個整體推進的戰略。與此同時，企業對其內部的管理資源也進行了整合，形成了一種比較優勢。

其三，企業運作。邛崍市政府與四川瑞云集團在城市公用事業建設中的合作，為公用事業的發展探索出了一條新路。說明城市公用事業建設工程是可以通過企業化運作來實現的，民營企業的崛起能夠解決長期由政府投資的城市基礎設施建設中的資金瓶頸問題。打破傳統公用事業行政壟斷的堅冰，引入市場競爭機制，不僅能夠提高公用事業運營效率、緩解財政壓力，還將為民營企業拓寬發展空間。

因此，從前期的合作和運營情況來看，邛崍市“C-BOT”模式的運營是成功的。用邛崍市市委書記謝志迪的話說，“民營企業幫政府做了一件很多年想做、卻一直沒有做成的事”。但是，中央政府和四川省政府政策上的變動使得“C-BOT”模式陷入了困境，而且這種政策性的障礙目前看來是難以逾越的。所以，從公共決策的視角來看，邛崍新城“C-BOT”模式的決策過程是存在一定問題的：邛崍市政府如此大規模地出讓土地并沒有得到國家相關部門的審批，換句話說，邛崍新城項目的決策是存在著巨大的政策上的風險。但是，對于這樣一個問題，無論是邛崍市政府還是瑞云集團，都沒有給予應有的重視。對此，邛崍市政府的部分官員也表示，在新城的項目上，“當初的確考慮得過于簡單了些”，對可能出現的風險和變數沒有給予足夠的評估和重視。正是在這樣一種背景下，隨著中央政府土地政策的變動與調控，“C-BOT”模式陷入困局似乎就是不可避免的。

[診斷]

邛崍新城的“C-BOT”模式陷入困境的根本原因是中央政府土地政策上的變動和邛崍新城本身決策時對決策風險的估計不足而導致的。

[啟示]

邛崍新城的“C-BOT”模式陷入困境，這說明地方政府在公用事業民營化改革過程中一定要把握好一個“度”，即必須在現行法規和政策的范圍內進行，否則就是違規操作并將承受巨大的政策風險。同時，也向我們昭示：政府的公共決策一定要注意保證其合法性、合理性、周全性和前瞻性，這樣才能較好地規避各種風險。當然，邛崍新城暫時的擱淺并不意味著BOT模式在我國公用事業改革中的失敗。相反，BOT模式已經為世界上許多國家，包括中國的實踐所證實，是一種行之有效的模式，像我國規模最大的上海竹園第一污水處理廠項目和泉州市赤桐大橋都是采用BOT模式成功的例子。所以，只要地方政府遵循既定的法規、政策，本著科學決策的原則，BOT等民營化模式在我國公用事業領域還是有著廣闊的發展空間。