重慶“問責風暴”問出了什么

[案例]

第一個被問責而丟官的縣長

2004年9月25日13時20分，重慶市石柱縣一輛滿載著乘客的中巴車行至該縣牛欄口漫水橋時，突然被高于橋面一尺左右的洪水大浪卷入河中，車上乘客隨即滾落河中，造成48人死亡、2人失蹤，其中中小學生33人。

如今，漫水橋的橋頭已經掛上了一塊警示牌（水至漫水橋面時，禁止各種車輛及行人通行），這個牌子所警示的內容正是導致“9.25”交通事故發生的直接原因。另一個不可忽視的原因是超載。肇事車輛是一輛經過改裝的9座中巴車，出事當天竟然超載到了50人！而這樣的超載經營在當地已經是司空見慣。

事故發生后，重慶市市長王鴻舉當即指出該事故是一場典型的人禍，并根據7月1日開始實施的《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，決定啟動“行政首長問責制”，依法懲處負有責任的有關領導干部，不管他在其它方面如何勞苦功高！石柱縣縣長岳中煥為此引咎辭職，成為我國第一部法定化的高官問責政府規章實施后被問責丟官的第一人。

[解讀]

第一部官員問責的法定化規章

因“9.25”交通事故，人們的注意力又再一次回到不久前重慶市出臺的行政問責制上。2004年6月2日，重慶市政府常務會議通過了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），并從2004年7月1日起正式實施。這是我國第一部法定化的高官問責制度。

何謂“問責制”？

目前學術界對此討論熱烈。一些人認為問責制就是一種責任追究機制；另一些人則認為問責制并非簡單地等同于責任追究機制，而是民主政治的一個組成部分，是憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑。而《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》中第二條對于什么是“政府部門行政首長問責”做出了清晰的定義，即市人民政府對所屬各部門行政首長不履行或不正確履行法定職責，致使其領導的機關（系統）政令不暢、秩序混亂、效能低下，損害公共利益或行政管理相對人合法權益的行為，或行政首長舉止不端，在社會上造成不良影響的行為，依照本辦法予以過問并追究責任的制度。“予以過問并追究責任”的表述可以分為兩個層面，第一是過問，與質詢制度相關；第二是追究責任，與責任追究機制相關。

誰來啟動問責？

《辦法》規定由市長來啟動行政問責制，這是作為一個民選市長最起碼的一個權利。除市長可以決定啟動問責程序外，公民、法人和其他組織的舉報、控告，新聞媒體曝光的材料，人大代表、政協委員、司法機關、仲裁機構、副市長、秘書長提出的問責建議均可啟動問責程序。問責并不是政府內部上下級之間閉門思過，而是一個媒體參與、老百姓聽證參與，當事單位、基層、人大代表和其他社會單位參與的開放的過程，以保證責任處理到位，而不會含混過關。

問責方式是什么？

《辦法》針對政府工作的薄弱環節，圍繞依法“治”官、依法治權、創新監督機制，規定了18種問責情形，并對問責情形采取誡勉、通報批評、責令在市政府常務會上作書面檢查、通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉、取消當年評優、評先資格、停職反省、勸其引咎辭職等7種責任形式。著力解決決策失誤、治政失當、權力失控、政令失暢和行為失范等問題。

[點題]

“9.25”交通事故該向誰問責？

問責五大階段

此次重慶市首次實施“行政首長問責制”，對石柱縣人民政府行政首長的問責結果，經過了五個主要階段。第一個階段是啟動程序，就是通過幾種渠道，包括新聞媒體曝光的問責建議，人大、政府代表或者司法機關的問責建議，也包括政府法制辦等部門提出的問責建議，由市長決定啟動問責制；第二是調查階段，就是根據事件的難易程度，由市政府的監察部門組織專門的調查；第三是由相關部門提出問責處理的意見；第四是被問責對象有異議的，可以申請復核；第五個階段是由市政府召開常務會議，最終形成問責結果。

縣長成為最后問責的對象

為什么一起交通事故首先拿一個縣的最高行政長官試問？到底誰應該為這起交通事故承擔責任？縣長岳中煥會不會覺得很冤？重慶市有關部門是這樣解釋的：此次交通事故并不是一個偶然事件。石柱縣學生上下學交通運輸長期存在不安全的隱患。特別是近兩三年來，交通運輸公司及其管理部門的責任意識、安全意識不到位，致使交通車數量很少，學生大量超載，質量已經很差的車仍在路上行駛。值得注意的是，在“9.25”交通事故前，已有30多位村民小孩在牛欄口喪生，但這并沒有引起過往村民和當地官員的重視，更沒有采取過什么補救措施。這反映出除客觀原因外，無論是在安全宣傳教育、設施投入上，還是在社會監管和監管措施落實上該縣都有很大差距。

因此，“9·25”事故是一起典型的責任事故。肇事車車主陳德虎是直接的責任人，石柱縣汽車運輸公司經理程家訓和石柱城南車站站長杜大德對汽車的安全運營負有責任。9月27日，陳德虎等3人因涉嫌交通肇事罪被刑事拘留。石柱縣的交通局局長和公安局局長對交通安全負有管理和監督職責，而縣長作為行政的第一責任人，旗下的一個系統出了重大問題，縣長盡管沒有直接的責任，但負有總體上的和管理上的責任。當然，這個問責制還是有它的邊界，縣長成了最后問責的對象，問責的路徑也并沒有再無限制地向上問責。

效果顯著，中央重視

自2004年7月1日以來，重慶市首創的問責制試行辦法頻頻顯威，在重慶市各個層面已產生深遠影響。重慶市政府有關部門和各區縣(自治縣、市)也制定了相應的問責制度，并已陸續啟動。在市政府層面上，2004年8月，市長首先就4000噸垃圾危困主城事件對市政部門進行了過問，盡管沒有追責，但已收到很好效果。市政部門主要負責人在媒體上公開向市民表示歉意。石柱縣“9.25”特大交通事故成功問責后，中央對這一制度創新給予高度關注和重視，并已對此進行了專題調研。

[分析]

重慶“問責風暴”產生的影響

歸位：從無限責任政府走向有限責任政府

重慶問責制實施以后，一些人認為這種制度把行政首長的責任已經擴大到了道義上的責任，與現代公共行政改革要求縮減責任取向之間存在矛盾。而在現實社會中黨政不分、政企不分、政社不分、政法不分的現象依然嚴重。民眾什么事都去找政府，就是打官司也不去找法院，而是到政府上訪，要求政府解決。把政府當作無限的責任主體，這是對政府角色、地位和政府職能的一種誤解。

現代公共行政改革倡導“歸位”，政府應該要從無限責任政府走向有限責任政府，即要有所為，有所不為。行政首長在行政范圍內應該負全面的、綜合的責任，而不是去替代法制的責任、社會媒體的責任以及其他的各類經濟主體的責任。在其位盡其職，不在其位，不謀其職。重慶的做法就是力圖界定行政首長的責任邊界，同時也可以明確政府的責任，劃出一些不該政府擔負的責任。

就位：打造責任政府

一般說來，重慶行政問責創新的積極意義明顯：其一，增強了領導干部的工作責任心；其二，有利于“一把手”主動加強對部下的監督，主動要求下級一絲不茍地盡職盡責，因為產生了問題，到頭可能會興師問罪到自己頭上；其三，促進整個社會包括行政機構從上至下依法執政的理念的到位。

那么，這種創新有沒有副作用呢？答案是肯定的。看上去無限的追責會使官員們感覺當官責任重大，在政策執行上會更加小心謹慎。這種小心有可能導致從消極角度想一些問題，即為了穩妥起見，該積極主動做的可能會縮手縮腳。而在現代問責制度下，官員亂作為要問責，不作為也要問責，如果無為而治，社會很正常，那么自然不會惹禍上身。但是如果不作為造成了社會經濟秩序混亂，或者造成了某些后果產生，同樣也會追究。問責制像一把達摩克里斯劍懸在腦袋上，隨時有可能掉下來，導致官員在應急決策中心態緊張，從而有可能影響官員的心理健康乃至自殺行為。福建省福鼎市質量技術監督局局長翁華銘由于當地發生“劣質奶粉”事件被責令停職檢查后，在單位辦公室里上吊自殺。據其家屬說，他之所以自殺，是因為“劣質奶粉”事件發生后，社會輿論壓力太大。從這種意義上說，關注問責風暴中的官員自殺問題與其說是在關注某一官員個體，倒不如說實際上也是在關注整個公務員群體自身。

到位：在向庸官問責中凸顯出好官能官

在中國，以往公務員只要不貪污、不受賄、不違法犯罪就不會出問題，也就是說一名官員只要不犯錯誤，政績平平，庸庸碌碌，渾渾噩噩，不求有功，但求無過，也不能把他怎樣。而現在中國政府在加大懲治腐敗官員力度的同時，開始把問責的目標指向被群眾稱為“混事官”、“平庸官”的領導干部。浙江省出臺了《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》，意味著問責“庸官”已經有法可依。30種影響機關工作效能的行為，將依《辦法》追究責任。這30種行為分布在機關日常工作、制度建設與內部管理、行政許可、行政征收、行政執法等五個方面，基本上涵蓋了機關效能的各個方面。《辦法》適用于全省各級黨委、人大、行政、審判、檢察六大機關，及其所屬的工作部門和機構，還有經授權、委托具有公共事務管理職能的組織及其工作人員。浙江省已有2390名政府官員受到告誡、警告和記過等處分，其中還有94人被待崗處理或辭退。他們被處分的理由并不是貪污腐敗，而是因為在工作時間上網聊天、炒股、玩電腦游戲，或者擅離崗位、辦事拖拉等。庸官其實是另一種貪官，向庸官開刀，追究庸官的效能責任，目的就是要淘出好官、能官，從而為構建長效機制和推進政府效能與執政能力建設提供制度保證。

不越位：“同體問責制”與“異體問責制”并舉

由重慶市市長啟動的問責屬于同體問責，即行政系統對其行政干部的問責，或者執政黨系統對其黨員干部的問責。但是，這種自上而下的問責是有局限性的，如果在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難以保證問責結果的公正性，也很難確保問責制的制度化與正常化。這就需要在堅持“同體問責制”的同時，建立和完善“異體問責制”。從目前我國的現行制度安排來看，各級人大及其常委會是權力機關和立法機關，啟動各級人大及其常委會對政府官員的問責制是一條比較可靠的途徑，而且也符合國際慣例，例如英國實行責任內閣制，部長向議會負責，由議會對政務官進行問責。在我國，行政首長擔任的是政府部門的領導職務，與西方的政務官角色相似，而人大與西方的議會角色相似，所以應當由人大及其常委會組成專門的調查委員會，展開獨立的調查，舉行聽證會，聽取公眾的意見和建議，然后全面啟動質詢、罷免等程序。對于黨委系統的官員問責問題也可以通過推行黨內民主，強化各級黨代表大會的作用來加以解決。

[縱深]

構建和培育嶄新的問責文化

“引咎辭職”在西方國家主要是在行政部門擔任公共職務的官員對于職務范圍內的重大失責自動承擔一種非法定的、多半是道義上、政治上的責任方式，即一種在自感有負選民信任時或者在輿論壓力下的自我歸責方式。所以這個責任的判斷往往比法定的歸責更加嚴格，也就是說這個“咎”，其實往往不一定構成法律上的責任。因而“引咎辭職”事實上成為現代社會對于擔任公共職務的官員，要求其在不構成法定罪責的情形下承擔更為苛刻的道義責任的一種習慣做法。引咎辭職是官員主動的行為，其運作邏輯是“請求———批準”，不是法律意義或紀律意義的懲戒，因此不適用法律責任或紀律責任的“追究”程序。它不是制裁的替代品，更不是逃避制裁的避難所。因此，從官員到百姓應當對于引咎辭職有一個更加正確的態度，由此形成一種嶄新的問責文化。

提示與問題：

1.從現代公共行政改革的取向看，有限政府與行政問責制有沒有矛盾？

2.行政問責最終是否應該由市長來啟動？這種由市長主導的問責方式能否有效地分解執政職責？上級對下級的問責監督是不是天經地義？設想一下，如果上級本身存在玩忽職守，那么這種責任該如何問訊？

3.重慶行政問責制有沒有副作用？存不存在制度上的缺陷？如果存在，那么有沒有更理想的方式保證行政官員的責任落實？

4.如何遵循問責制的內在運作邏輯，構建和培育嶄新的問責文化？