中國應急預案框架初現

2月25日發生在上海普陀區宜昌路江寧學校的校園人質劫持事件已經結束，但是由該事件所引發的余波并未止歇。

從上午10時30分公安局110指揮中心接報，到12時36分，歹徒被抓，被劫小學生安然無恙，上海警方的高效率博得各界的普遍贊賞。很多人在反思：如果這樣的事情發生在其他地方又會怎樣?

一些市民注意到這樣的信息：就在上海校園人質事件的當天，在北京，國務委員兼國務院秘書長華建敏在向全國人大常委會報告突發公共事件應急預案編制工作情況時表示：“全國應急預案框架體系已初步形成。”

專家表示，這意味著中國已初步建立起自己的危機管理機制。如果遇到自然災害、重大疫情等突發事件，中國政府將逐步能夠啟動一整套科學有效的應急機制，確保百姓生命財產安全和社會秩序穩定。

有關人士同時也指出，中國突發公共事件應急預案的編制工作雖然取得階段性成果，但各類應急預案還要在實踐中經受檢驗，不斷完善，切實提高政府處置突發事件和保障公共安全的能力，為構建和諧社會創造良好的條件和環境。

防災手冊發到小區

“雖然人質事件只是個特例，但在此過程中周密布局和聯動效應，反映了上海對突發公共事件的應對能力。”上海市民防辦秘書處的李巍這樣評價道。

早在一年多以前，上海市政府就編制完成了《上海市災害事故緊急處置總體預案》。這是省級政府中，最早編制的應對災害事故的預案，它共包含25種分預案，分別由25個專門主管部門協作完成，一旦上海城市面臨災害，各級各類主管部門將各司其職，協同作戰，防災減災的緊急指揮體系將是統一、規范和高效的。

無疑，在安全預警應對機制上，上海先走了一步。在上海，最早的應急預案是從防災減災開始著手的。

復旦大學管理學院高汝熹教授是上海最早涉足防災減災領域的學者之一。在 2001年的APEC會議之前，高教授就領導了一個科研課題小組，對特大型城市的災害應急系統的規劃提出了一個整體構架，并建議成立上海市城市減災領導小組，小組由“專業委員會”、“應急指揮中心”、“減災辦公室”和“減災專家委員會”四個部門組成，其成員由相應的市級領導和專家組成，他們平時加強組織和溝通，做好減災預案及城市減災的戰略規劃，并籌措一定經費，一旦災害發生，立即開展有效的組織指揮工作。

高教授的課題研究尚未完成的時候，“非典”爆發。他說，在非典而前，上海的減災措施走在了全國前列，在各地疫情嚴重的時候，上海這個近2000萬人口的特大型城市始終牢牢控制著疫情的蔓延，這在很大程度上說是政府公共管理應急體系的功勞。

社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力，也是災害處理預案中的一個重要內容，上海在這方面可以說非常重視。

剛進入2005年，570萬冊的“防災手冊”就已經通過社區街道分發到每家每產。記者在居民家中看到，該手冊共50000字，內容涉及防火滅火、安全用電、交通安全、燃氣安全、地震、傳染病預防等方方面面，甚至還涉及戰時防空、防核武器和生化武器。

曾多年在國外生活的市民李明東告訴記者，在國外，這些防災知識非常普及，上海把防災手冊發到小區，而且內容詳細周到，這真的是與國際接軌的好舉措。

在上海實施重特大犯罪“不容易”

在上海，對災害事故緊急預案的完善始終在進行著。高汝熹告訴《瞭望東方周刊》，目前，上海市政府在他們科研報告的基礎上，又增加了反恐、車禍事故公共安全等許多新內容。李巍說，正式成文的《上海市城市突發公共事件應急預案》已經編制完畢，并已提交上海市政府審議。

2004年9月30日，在歷經一年多的準備工作后，根據《突發公共事件應急預案》內容，上海市110緊急聯動中心成立，它將 110、119和交巡警指揮中心三個指揮平臺合并成一個指揮平臺，從而成為應急聯動中；b的指揮平臺。同時，聯動中心還為其他的聯動單位預備了指揮席位，以供突發事件發生后聯動單位進駐指揮。

目前，上海市應急聯動中心的指揮大廳共計85個指揮工位，共有180名接警員分四班輪流負責接聽處理。公安、消防、水、電、煤、氣等17家單位成為應急聯動中心的聯動單位，這些聯動單位任務明確，都有通則預案和專項預案，信息溝通渠道暢通。中心可以接受包括英語、德語、日語、西班牙語等8種外語的報警，180名接線員都接受過語言辨別訓練。

“應急聯動中心啟用后的最大不同，就是改變過去單兵作戰的局面，提高上海應對城市突發事件的水平。”李巍告訴記者：“如果市民撥打110報告有一處水管爆裂，應急聯動中心就將根據事故的嚴重程度通知相關單位，如自來水公司、交通管理部門、地下管線負責部門、地下建筑管理部門等。”

從警校畢業，有8年從警經驗的民警張健東曾處理過無數突發事件，他特別告訴《瞭望東方周刊》記者，市民發生任何突發事故或其人身、財產處于危險狀態，都可以向110聯動求救，接警問清情況，會在第一時間協調相關部門，醫療急救、交警、巡警、消防警同步出發，及時處置。出警時間，中心城區為5—8分鐘，次中心和郊區也會在15分鐘內到達現場。

張健東說，犯罪分子在上海實施重特大犯罪是不容易的，在指揮系統的統一協調下，上海對治安實行網格化管理。市民也許不注意，即使是深夜，在你身邊幾分鐘之內一定有110的警車巡邏。

緊急狀態法列入中國今年立法計劃

1938年10月30日，美國大名鼎鼎的演員兼導演奧森·韋爾斯打斷了一次通俗音樂的廣播，向紐約市民宣告，“來自于火星的外星人正在包圍城市，惟一尚能通行的逃生之路在城市的北部。由于火星人節節逼近，這條路很快也將被封閉。”

廣播播出后僅幾分鐘，公共交通、醫院、一些警察局和消防隊陷于停滯與癱瘓狀態，大約100萬紐約人匆忙向城北方向逃去，結果有死有傷，損失慘重。

這次事件除了為傳播史留下傳播效果論的充分依據外，還為城市公共安全敲響了警鐘。

2004年的年末，一場外星人的傳說有了延續的版本，只不過，這次卻是真正的災難。一場突如其來的海嘯襲擊了印度洋沿岸諸國，死亡人數全面上升，有人說，這是外星人在襲擊地球……

不管外星人的版本如何，在日趨復雜多樣化的社會生活中，城市變得非常脆弱，種種難以逆料的天災人禍隨時可能發生。構建健全、完善的應急公共援助體系已成為各國政府的當務之急。

在美國，全方位、多層次的防恐、反恐應急體系已經構建：在加拿大的不列顛哥倫比亞省，人們專門制定丁一部《應急法案》，以實現“一體化反應”，在日本， GIS(地理信息應急管理體系)技術被廣泛利用，以建立起快速反應的減災系統。

而在中國，《緊急狀態法》已經列入全國人大常委會2005年立法計劃，今年4月國務院將首次將該法草案提請全國人大常委會審議。

李巍認為，這是從法律層面上對城市應急機制作出肯定，使應急管理有章可循。《緊急狀態法》的出臺將有利于維護社會穩定，保護人民群眾生命財產安全。另一方面，《緊急狀態法》是在“緊急狀態”下才適用的法律，它意味著在這個特殊環境下，個人利益必須服從社會利益，人民可能承擔更多的義務，比如，洪災面前要求某些地區無條件泄洪，緊急狀態時無條件征用私人財產等。

作為一個民防人員，李巍說他理解這部法律的重要性。但作為一個普通百姓，他希望不到萬不得已，慎用該法律。