擔保業：盛世與危機

中小企業融資離不開擔保，它是整個中小企業融資體系中的重要環節。擔保業的興衰榮辱關乎中國中小企業的發展。

作為20世紀90年代后期才發展起來的新興行業，擔保業的生存狀態已不容樂觀，在許多人看來，年輕的擔保業“來不及繁榮就已陷入危機”。

根據中國人民銀行研究局課題組撰寫的《中國中小企業金融制度調查》報告，截至2003年底，全國955家擔保機構中，80％以上經營狀況不容樂觀，業務處于“放空”狀態。整體擔保行業已呈現制度性虧損。而且，擔保風險隨著擔保機構的發展仍在不斷積累，年度代償率與承保金額出現同步增長趨勢。

調查報告顯示，北京、浙江、廣東、陜西、山東五個樣板地區擔保機構的平均代償率為2.7％，低于國際平均水平，但卻在逐年上漲。

“抽樣結果雖不能代表全行業的整體水平，但在一定程度上可以反映出目前擔保公司在做擔保業務時是比較慎重的。”人民銀行研究局法律處處長劉萍認為，擔保公司目前的代償水平尚處于合理的范圍內。但是劉萍指出，這只是目前的情況，隨著行業的發展，擔保業的一系列結構性、制度性問題會慢慢地顯現出來。

根據國際經驗，擔保機構累計代償率通常在成立三年后，進入增長期，也就是說，到2006年或2007年，我國的擔保業將進入代償風險的高發期。

爆炸性增長

目前全國究竟有多少家擔保公司？各方說法不一，比較保守的數字是3000余家。與2003年的955家相比，短短的一年多的時間里，整個行業爆增了兩倍有余。如此發展勢頭令各方人士始料未及。除此之外，行色各異的擔保經紀公司也如野草般地生長著。

有需求就會有供給。

我國擔保業的發展始于1998年。當時的政策環境是，中央政府開始實施積極的財政政策，通過發行國債，支持國家重點項目的建設，銀行業競相追逐以下五種形式的貸款業務：國債項目的配套貸款、政府牽頭的重點項目貸款、各級市政基礎設施建設貸款、國有壟斷行業貸款、上市公司及三資企業的貸款。這些貸款數額大、期限長，有財政支持，短期內風險不大，相比之下，小批量、多筆數的中小企業貸款難以令銀行產生興趣。

中小企業在融資時普遍遇到的問題是：資產規模比較少，缺少信貸抵押物；成立時間短、無歷史信用數據；企業財務數據不實；產品普遍處于市場成長期，未來發展不十分明朗。銀行等金融機構為其提供融資的風險顯然要高于中小企業。

沒有第三方的介入，這一矛盾難以化解。在這種情況下，各地開始大力發展不同類型的中小企業信用擔保機構。

特別是近幾年，國內住房、汽車的需求迅速擴張，為了使銀行順利放款和提高銀行的放款速度，房地產開發商和汽車經銷商紛紛加強了與擔保公司的合作，為規避房地產和汽車消費信貸政策而設立的擔保公司紛紛涌現。這一狀況在2003年以后隨著國家收緊信貸政策，變得非常突出。

超常規發展引來了激烈而無序的競爭，隨著擔保機構數量的增加，諸如虛假注資、大股東抽逃資金、逃避代償等一系列問題，也不斷顯現。2004年以后，在新的宏觀調控環境下，銀根縮緊，銀行不放款，擔保公司的業務勢必會受到擠壓。人們不禁要為信用擔保機構的自身信用擔憂。

2004年歲末，國家發改委按照國務院領導對擔保市場的重要批示，決定對全國擔保機構基本情況進行調查。

事實上，在擔保業中，一直存在國家將進行行業整頓、嚴格市場準入的心理預期。據說國家發改委有關部門正在起草《中小企業信用擔保管理暫行辦法》，此辦法將對擔保行業的準入、經營范圍、從業人員的資格要求、退出、扶持措施等方面都作出詳細的規定，使擔保行業具有更明確的法律地位，同時對擔保公司的管理更規范。

融資功能作用有限

為解決中小企業融資難問題應運而生的擔保業，應在中小企業融資過程中扮演重要的角色。然而，現實情況卻出人意料，人民銀行研究局課題組在對全國范圍內選取的850家樣本中小企業進行調查后發現，擔保機構在企業融資中發揮的作用十分有限。

在《中國中小企業金融制度調查》報告中顯示，截至2003年9月末，五個樣板地區，平均76％的樣本企業至今沒有和任何擔保機構建立過信用擔保關系；而在獲得信用擔保的樣本企業中，擔保貸款余額僅占到全部貸款余額的6％，擔保機構基本上沒有發揮實質性作用。

調查中發現，中小企業獲得信用擔保的難度并不亞于銀行貸款，有的甚至比銀行還要苛刻。信用擔保機構不像銀行那樣要求企業提供不動產做抵押，但是為了防范風險，在充分了解企業的業務和盈利能力后，通常會要求將企業及業主本人的全部資產作為反擔保條件，令相當多的中小企業望而卻步，影響了擔保業務的開展。

風險分擔是關鍵性因素。有關專家指出，在國外，中小企業出現代償風險時，銀行通常會承擔一定比例的損失，而我國的情況是，擔保機構與相關利益集團基本不存在風險分擔機制，100％的風險完全落在擔保公司的身上，相對于1％—3％的擔保費收入，風險與收益實在難以平衡。

不僅如此，銀行在發放擔保貸款時，還會提出更為苛刻的條件，要求擔保公司事先存入一定比例的風險保證金，有的甚至高達1∶1，即存入100萬元才能貸出100萬元，直至客戶歸還貸款。

其實銀行也有自己的苦衷。全國3000多家專業擔保機構，多數實力都非常有限，其自身的信用尚待認定，上門的又都是零散的、風險較高的小額業務，銀行不可能有能力和時間去——識別。

對于中小企業來說，擔保公司之所以稱信用擔保，就在于其自身有專業的風險控制能力，可以實現信用增級，擁有放大功能。如果是按照1∶1拿出資金來融資，其擔保的作用也就無從談起了。

因此，銀行的參與程度，直接影響到擔保業務的能力。

信用放大倍數過低

所謂信用放大，就是專業擔保機構以大于其本金若干倍的信用能力來為中小企業的銀行貸款提供擔保。

信用額的放大倍數可以用來衡量一家擔保公司的風險級別，放大倍數越高，其未來代償的幾率越大。然而整體上的信用放大倍數過低，卻反映出整個行業存在著制度性缺陷。

“擔保機構就是靠信用放大來實現盈利，沒有信用放大，每筆業務僅僅幾個點的微薄收入，連企業的正常開支都應付不了，怎么去面對可能出現的代償損失？” 業內人士指出，擔保機構若要生存，一方面要嚴格控制風險，另一方面要多做業務，提高盈利能力來抵抗損失。

然而擔保機構具備充足的資金實力和較高的風險防范和識別能力，才是與銀行合作的基礎。根據人行調查報告，從全國水平上看，目前銀行可接受的擔保機構放大倍數在5倍以下，西部地區放大倍數在1—2倍。

這意味著當擔保機構的擔保規模達到其資本金的5倍，就很難再進一步地擴大業務規模。國外的情況是美國50倍，日本60倍。業務規模不能有效的擴大，擔保行業在中小企業融資中作用自然就難以發揮。

如何解決上述矛盾？劉萍認為，一方面，擔保機構應當通過吸引社會資本或外資實現增資擴股，壯大自身的實力，另一方面，由于絕大部分擔保機構是政府出資設立，以政策扶持中小企業融資擔保為主要經營目的，依靠自身經營擴充資本能力有限，政府有關部門應建立資本金補償機制。

“我們考查了日本，他們的政策性的支持力度是很大的，像中小企業金融公庫、中小企業信用擔保保險公庫等政府出面組建的組織，在為中小企業的融資和擔保中，起了非常重要的作用。” 劉萍說。

此外，代償率逐年上升，令擔保業的未來發展隱憂重重。根據人行的調查報告，2002年末，溫州、臺州15家樣本擔保機構承保金額年均增長幅度為120％，而隨著承保金額的快速增長，年度代償率也由2000年的0.29％，增加到2002年的1.63％，增加了1.34％。

“代償就是風險，擔保機構的最后風險最終由誰來買單？目前沒有答案。”劉萍指出，我國擔保行業的最大的制度性障礙就是缺乏再擔保風險補償機制。目前擔保機構能夠使用的手段，也只有加強反擔保措施。而過嚴的反擔保措施勢必會阻礙業務的順利開展。

在風險分擔方面，發達國家成功經驗就是建立再保險體系，如日本中央信用保險公司為地方性信用擔保機構的擔保提供再保險，再保險比例一般為70％—80％；意大利擔保公司每年最主要的再擔保業務是與瑞士再保險公司合作開展的，擔保公司每年以承包項目75％的額度向再保險公司購買再保險。

課題組在報告中建議，在全國范圍內設立地方擔保和省級與全國性的再擔保多層信用補償機制。地方擔保機構直接面對中小企業，通過中小企業進行信用風險分析評價為企業提供貸款擔保。再擔保機構直接面對擔保機構，通過與擔保機構簽訂再擔保協議、明確雙方的權利義務。擔保機構按預定支付再擔保費，再擔保機構則按照與擔保機構的約定比例承擔相應的風險。通過地區擔保機構、省級擔保機構、全國性再擔保機構之間的多層次轉保，最大限度地分散風險。

有了資本金補償機制和多層次的再擔保機制，使擔保機制和銀行都能以更積極的態度開展業務，有利于擔保規模的擴大，提高擔保機構的放大倍數。

監管缺位

業界爭論的焦點之一是擔保業的監管歸屬問題。數額如此龐大的擔保行業，目前卻沒有任何法律明確認可的監管部門對其監管。

在金融領域深度介入，但又游離于金融監管部門視線之外，這讓監管部門倍感憂慮。人民銀行、銀監會、銀行同業公會等部門都曾下達有關文件，提示有關單位要重視擔保風險。但由于擔保公司不是金融機構，無法實施更為深入的監管。

有關人士指出，國家有關部門針對擔保行業曾經有過一些行業性的指導工作，但離真正意義上的監管還有很大的距離，專業監管的缺位是造成該行業泛濫的一個原因。

沒有統一的歸屬部門，也是行業進一步發展的障礙。人行課題組在調查中發現，擔保機構在市場準入中要協調的部門有：經貿委、工商局、人民銀行、商業銀行、國稅局、地稅局、財政部、土管局、房管局、法院、物價部門、建設部門等，非常龐雜，增加了牌照的成本和稀缺性。

調查中還發現，擔保公司在業務運作中沒有統一的執行收據，擔保機構在市場準入和退出、保證金、風險準備金、未到期責任準備金提取標準、從業人員資格、內控制度、擔保業務范圍和種類，以及貸款擔保責任承擔等方面都沒有明確的界定，使得擔保公司作為信用中介，在防范風險以及業務發展方面受到很大影響；擔保公司在對中小企業貸款進行擔保的過程中，各商業銀行對擔保公司的資本金放大倍數，沒有統一的執行標準，基本上是根據上級行規定和擔保公司的資金規模、信譽程度、管理者素質等因素確定的。

課題組建議盡快確定法定主監管機關。從當前實踐來看，國家發改委中小企業司是實質上的主監管機關，但未有明確文件規定。

作為非金融機構，擔保機構從事準金融業務最大的問題是，不能像金融機構那樣進入現有的企業信貸咨詢登記系統取得被擔保企業的歷史信用記錄。擔保機構獲取企業信息的成本和難度比金融機構要大得多，信息不對稱的問題更加嚴重。因此，整體上擔保業務的風險并不比銀行信貸風險低。

由于擔保公司具有準金融性質，具有高風險特征，業內專家認為，對其監管必須具有專業性，專業的金融監管部門才能實行全面監管。

定位不明

行業定位的模糊導致擔保機構政商角色混亂，也使擔保行業的發展帶有很大的盲目性。

根據人行研究報告，我國目前擔保機構的性質有政策性擔保機構、商業性擔保機構和混合型擔保機構。既承擔政策性義務，又追逐商業利益，使整個行業呈無序競爭的狀態。

政策性擔保公司與普通商業性擔保公司不同，它的目標是扶植中小企業融資，執行產業政策。由于政策性擔保公司是財政出資，無論資金成本和資本額都具有比商業性擔保公司更為優越的條件，政策性擔保機構進入商業性擔保領域，將對商業性擔保公司構成強大的威脅，對市場競爭環境產生不利影響，而且也不利于政策性目標的落實。

專家指出，擔保業進一步向前發展，就必須要實現政策性擔保機構與商業性擔保機構的分離。

與很多金融機構相似，中國專業擔保公司的出現，完全是政府推動的產物。為了促進中小企業發展，各級地方政府都出資成立一系列的政策性擔保公司。但是，近兩年以來，商業性的擔保機構的發展速度遠超過政策性機構，“在總體規模上，政策性擔保機構占據絕對的比例，事實上一些做得比較大的擔保公司都有財政背景。”劉萍告訴記者。

擔保是應以貫徹政策、扶弱濟貧的政策性機構為主導，還是提倡市場化營利性的商業運行模式，目前看法不一。

在擔保業發達的美國，存在著兩種類型的擔保機構；一是專門為婦女、少數民族等弱勢群體和微型企業提供的擔保支持，由美國聯邦小企業局出資，通過各社區的銀行發放貸款，每筆的貸款量也比較小；二是商業擔保機構，規模都比較大，每筆業務量也很大，主要業務集中在以工程擔保為代表的合同擔保、以企業發債擔保為代表的金融衍生產品擔保等領域。

在政府支持中小企業發展的方式上，美國強調政府的間接服務功能。

日本的情況與美國不同，是典型的政府主導型，日本強調政府的直接融資支持功能。日本政府出資設立了國家中小企業信用保證協會，分別在全國各地方行政區設立了52個信貸擔保公司，目前全日本50％的中小企業利用該制度獲取信貸擔保。

“為中小企業發展提供融資支持，其社會效益要大于擔保機構的企業效益，在市場發展初期，如果單純的從經濟效應來考慮，這種機構是難以維持的。”劉萍說，“實際上，在發達國家，對中小企業的發展提供融資支持，尤其是在市場發展的前期，基本上是作為一項產業政策來推動的，他們每年都會在財政預算中都會劃出相當一部分作為中小企業發展的資金支持。”

“但是讓位于市場，目前已經是一個世界性的趨勢。無論美國還是日本，他們的政策性支持力度都在逐漸減弱。日本這兩年的調整力度也很大，他們現在已有讓中小企業金融公庫上市打算。”

劉萍指出，我國的擔保市場目前還處于無序的狀態，各方面條件都不成熟，這時非常需要政府能夠發揮關鍵性的導入作用，包括建立起包括多層次的再擔保體系等一系列的促進機制，完善相關法規等，同時慢慢培育市場的力量。隨著市場力量的發展和熟，再逐漸減弱支持力度，更多的發揮市場作用。