怎么減？減什么？

農業是WTO新一輪談判的核心內容，但2004年7月達成的框架協議仍然沒有回答農產品市場準入中最關鍵的兩個問題——

被稱作“7月一攬子”的WTO多哈回合談判框架文件《多哈工作計劃》使多邊貿易體制各方緊鎖幾年的眉頭得以一時舒展。確實，框架文件至少表明一切都還在向前走，快慢不論。它對2001年啟動以來的WTO新一輪談判各議題進行了梳理，確定了下階段談判的主要內容。因此，對它的樂觀評價認為它是下階段模式談判的“路線圖”。

但是，仔細考量，框架協議仍是一個平衡的初步結果，它在很多方面仍有大量的模糊之處。這種模糊在農業市場準入問題上體現得尤其明顯。眾所周知，市場準入是農業談判“三大支柱”(市場準入、出口競爭、國內支持)之一，而農業又是新一輪談判的核心內容。框架協議仍然無法清晰回答農產品市場準入問題中最關鍵的兩個問題：怎么減？減什么？

怎么減？框架協議給了一個關鍵詞：分層公式。可是，它只是一個“詞”而己，協議中并沒有這個公式的具體內容。減什么？協議也只是重復了多哈授權的內容：“實質性改善市場準入”，并沒有對“實質性”作出明確界定。

要對這兩個問題作出大致的判斷，需要先回顧一下烏拉圭回合談判中的相關內容

由于農業在各成員經濟中的特殊地位，WTO以前的多邊貿易體制GATT一直沒有將國際農產品貿易納入多邊規則的有效管理。它導致了國際農產品貿易的高度扭曲和成員間貿易戰頻發。在1986年啟動烏拉圭回合談判時，成員一致同意將農業作為談判的重要內容。經過艱苦的討價還價，最終達成了《農業協定》，成為1995年實施的《烏拉圭回合協議》的一個重要組成部分。

《農業協定》就農業問題的三大支柱制訂了規則，在市場準入問題上更是取得了兩個重要成果：一是關稅化，即將所有市場準入的邊境措施統一成關稅措施，完成了工業品都沒有完成的任務；二是就削減關稅水平達成了一致，即從1995年起發達成員6年內將農產品關稅平均削減36%，每個稅號至少削減15%，發展中成員10年平均削減24%，每個稅號至少削減10%。但是，烏拉圭回合在農產品貿易自由化方面也留下了很多仍待解決的問題。一是成員關稅水平偏高，實施期結束后的世界農產品關稅平均水平仍高達62%，遠高于工業品。一些成員承諾的關稅約束水平阻礙了貿易，其進口時使用的實施稅率常低于約束水平，形成了所謂“水分”。二是非從價稅、關稅高峰、關稅升級等現象大量存在，形成了保護。另外，關稅化后的一些其他貿易措施使成員、特別是能力較強的發達成員有了新的保護手段。

新一輪農業談判的任務就是解決上述問題。即根據多哈授權，要“實質性改善市場準入”。那么，框架協議在這方面能有多大作為呢？

要對框架協議農產品市場準入問題作出大致的判斷，還需要我們回顧一下新一輪談判以來各方提出的削減方案

使用瑞士公式削減。瑞士公式是GATT東京回合談判時瑞士提出的工業品關稅削減公式，公式形式 t1=α×t0/(a+t0)，其中，t1是削減后的稅率，α為削減的系數，t0是基礎稅率。美國在談判初期提出此公式，并提出削減系數α為25。這是一個雄心勃勃的提案，按之削減意味著削減后的關稅水平將在25%以下，且高稅多減，低稅少減。它反映了美國在自身關稅水平低的情況下希望進一步打開其他成員農產品市場的要求。出口實力較強的凱恩斯集團也支持這一方案。應該說，這一方案是最能體現多哈授權的，是一個頗為理想化的提議。

使用烏拉圭回合公式削減。即只規定平均削減水平和單一稅號最低削減水平兩個系數。這一削減方式靈活性強，既不能做到高稅多減和低稅少減，也無法有效解決關稅高峰、關稅升級等問題。歐盟、日本等成員在談判初期提出這一提案。這一方案離多哈授權的要求是比較遠的。

有意思的是，從談判立場上講，瑞士反對瑞士公式，而烏拉圭反對烏拉圭回合公式。因此，在談判氣氛緊張時，成員發言時往往拿公式名稱開玩笑，甚至進一步提議改變這些約定俗成的術語，以期創造一個相對輕松的氛圍。

哈賓森公式。這是農業談判特會前主席哈賓森在2003年初提出的方案。基本方法是將成員關稅按照不同水平分層，每層按烏拉圭回合公式用不同系數削減。它既不像瑞士公式那樣激進，又限制了烏拉圭回合公式過大的靈活性，應該說是一個合理成份較多的公式。但由于提出的時機不合適，沒有得到成員的廣泛支持。

混合公式。這是美歐在2003年8月提出的方案。基本方法是將關稅的一部分用瑞士公式削減，其余部分使用烏拉圭回合公式削減。它是美歐妥協的產物，照顧了雙方的基本利益。而發展中成員經過研究，認為由于關稅結構的不同，它對實質性削減美歐的關稅水平幾乎毫無作用，卻可能導致發展中成員作出更大的實質性削減。這個公式一經提出，理所當然地遭到其他成員的一致反對。

市場準入問題各方立場的分歧實際上反映了各國農產品不同的競爭力水平和對農產品貿易流向的關注差異。是出還是進？是攻還是守？不同的回答意味著不同的選擇。而解決市場準入問題的難度可以想象。正是這樣的難度使得框架協議的相關內容十分籠統。

那么，框架協議到底在改善市場準入問題上能夠有多少作為，在怎么減和減什么這兩個問題上能夠給出什么樣的答案呢？這取決于下一步談判的具體進展。確定進一步削減的方式至少需要在以下幾個方面找到進一步明確的方案。

關稅簡化，即非從價稅的轉換。解決這個問題是使用單一方式用公式進行削減的前提。按照WTO的統計，目前有34個成員(歐盟、瑞士-列支敦士敦分別算作1個成員)使用非從價稅。非從價稅的使用使得稅率水平缺少透明度，其保護水平隨著國際市場價格、貿易量等要素的變化而不確定。這也使不同的機構會對一個國家的關稅平均水平有著不同的結論：在轉換中使用了不同的方法。下一步談判達成的轉換方法如不能反映實際保護水平，在這樣的轉換基礎上進行的削減可能達不到降低保護水平的效果。

如何分層。由于各成員關稅水平和關稅結構存在著很大差異，如何分層是很關鍵的一個問題。框架協議中也有這樣的表述。將關稅按照不同的水平分成幾個波段、每個波段如何確定及跨幅大小、如何解決波段分水嶺上下鄰近的稅號水平相近削減結果差異很大的問題(如確定80%為一個波段分水嶺，關稅分別為81%和79%的稅號可以面臨著程度極為不同的削減水平，削減后的結果甚至可能導致與削減前保護水平相反的保護水平)，等等，這些都是需要在談判中認真對待的問題。

用什么方法減。盡管是分層公式，但落實到具體每個波段，還是有一個用什么公式和用什么系數進行削減的問題。為了與多哈授權保持一致，最終談成的方法應該既能夠保證一定意義上的實質性削減，又能夠給成員一定的靈活性。

如何處理敏感產品。框架協議中敏感產品從含義上講是一個全新的概念，盡管這個名稱并不是新的。它是歐盟、日本等發達成員拿到的實惠，使它們有對一些產品維持一定保護水平的手段。如何定義和對敏感產品關稅進行削減是談判的要點。關鍵是最終的談判結果形成的保護水平能否為大家接受，一些成員如果利用敏感產品形成了實際上的市場封閉，這顯然是與多哈授權相違背的。

如何解決關稅配額管理和擴大問題。這是烏拉圭回合關稅化的產物。發達成員應該對世界農產品貿易自由化做出貢獻，在這兩個問題上顯示靈活性，實質性改善發展中成員相關產品進入的機會。而對發展中成員而言，由于一些谷物類農產品的商品率低，產出的絕大部分由生產者自己使用，并未進入流通，更不要說貿易。因此，一些發展中成員要求不再擴大關稅配額量是合理的，即使擴大，也應該有別于發達成員，將國內商業消費量而不是國內消費量作為進一步擴大時的計算基礎是比較符合實際的。

特殊保障措施問題。農產品特殊保障措施(SSG)也是關稅化的產物，其目的是為了鼓勵成員關稅化，保證成員產品關稅化后不會因保護水平可能的下降而受到進口沖擊。實際操作中SSG有被濫用的趨勢。烏拉圭回合實施已10年，發達成員已有足夠的時間對農業生產進行調整。因此發展中成員要求發達成員不再享受這一條款是可以理解的，但框架協議把結論留給了下一步談判。

特殊產品和特殊保障機制問題。這是以印尼為首的發展中國家堅持的成果。它為發展中成員對關系國計民生的產品采取必要的保護提供了手段，也是發展回合對發展中成員特殊差別待遇的具體體現。但如何定義、產品范圍、怎么保護等都是下一步談判中發展中成員需要解決的問題，預計發達成員會在這一問題上有較高要價，提出較嚴格的標準。

其他問題。其他需要進一步明確的還包括關稅升級、熱帶農產品、停止種植非法作物等問題，還有一個需要在三大支柱上都有所體現的棉花自由化問題。

最后，對我們中國而言，還有一個新成員問題。它對于我們的重要性不容置疑。由于我們在加入過程中作出的實質性貢獻，我們關于新成員的要求是理直氣壯的，也在框架中較好地得到了反映。如何進一步在下一步談判中得到具體體現，是包括中國在內的新成員需要共同努力的任務。

回到文初提出的問題，由于框架協議是各方妥協后都能夠接受的結果，在農產品市場準入這個問題上，框架協議還稱不上“路線圖”，充其量只能是“方向標”。怎么減？現在的判斷是最后談成的削減方法應該有一定的雄心水平，又會有一定的靈活性。減什么？最后的結果可能會減掉一些阻礙貿易的成份，當然會有一些水分。進展如何，取決于各方在這一議題、三大支柱乃至整個新一輪談判所有議題上的艱苦博弈。

本質上講，大多數人都是理想主義者，但生活中大多數人又不得不有現實主義的生活態度。自由貿易固然好，但我們追求的只能是貿易不斷自由化的進程。這是一種取舍，也是多邊貿易體制的價值所在。

(作者單位：商務部世貿司農業處)