農業：過渡平穩 挑戰巨大

我國于2001年底加入WTO，在隨后的3年中按照承諾逐步擴大了農產品市場開放。2005年是我國完成入世協議中所規定的絕大多數改革義務的最后一年，這標志著我國將徹底地融入WTO多邊貿易體系，并全面參與未來的全球貿易開放進程。入世給我國農業生產和農產品貿易究竟帶來哪些影響？今后我國的農產品貿易發展前景如何？未來的國際農產品市場環境會出現哪些需要關注的變化？在新的國際貿易環境我國將面對哪些重大政策問題？深入剖析這些問題有助于認清未來的趨勢，從而就解決入世過渡期完成后的農業發展問題預做準備。本文試圖根據我國入世后的實際經驗及相關的研究成果，對上述問題做較為全面的定性分析，提出我們的見解。

入世前的判斷：我國農產品競爭將趨弱

我國的入世議定書在開放農產品市場方面做出了廣泛的承諾，包括降低關稅、取消不符合WTO規則的非關稅措施、對一些重要農產品的進口實行關稅配額制度管理、立即停止使用出口補貼、接受低于發展中國家成員的國內支持微量允許標準、規范動植物檢疫措施和涉及食品衛生安全的技術標準等。履行這些承諾后，我國的農產品市場開放程度將遠高于大多數發展中國家，在某些方面甚至超過發達國家的平均情況。很顯然，入世是我國農產品貿易管理制度的一次重大轉變，其影響極為深遠。

入世前，我國很多研究機構和學者利用不同方法分析了入世對我國農業可能產生的影響，這些研究普遍得出，由于我國在土地密集型農產品上缺乏比較優勢，而在部分勞動密集型農產品上具有較強的國際競爭力，入世將導致農產品生產結構和貿易結構發生顯著調整。與未入世的情況相比，入世帶來的主要變化有：多數農作物產品的價格將下降，進而引起生產萎縮，進口增加；我國的糧食進口會顯著增加，特別是用作飼料的玉米，雖然稻谷生產會受益；我國的畜牧業則從出口增加和飼料成本下降中獲益，部分勞動密集型園藝產品的出口也可望增加。一些研究指出，在擴大包括園藝作物和畜產品在內的勞動密集型農產品出口方面，我國將面臨進口方的動植物檢疫措施、衛生安全標準、環保標準和反傾銷措施等重重屏障，形勢并非十分樂觀。幾乎所有研究都強調，最重要的政策問題是，入世可能對農民收入和就業產生不利影響，有可能進一步加大城鄉之間、地區之間、不同類型農戶之間的收入差距。

國外也有很多學者針對中國入世產生的影響做了分析評估，例如Wang (1997)、Gilbert and Walh（2000）、Walmsley等（2000）利用CGE模型模擬了我國加入WTO后對世界經濟的影響。這些研究也普遍發現，中國入世將導致農產品進口的增加。美國農業部（2000）樂觀地認為，中國入世將使美國獲得數十億美元的新增農產品出口機會。

上述研究基本上一致認為，我國農產品的競爭優勢趨于弱化，但不同品種之間存在差異；入世后土地密集型農產品的進口將顯著增加，而勞動密集型農產品的出口可望有所增長。另一方面，不同研究對于我國農業生產和農產品貿易的結構性調整格局得出了顯著不同的結果，對于我國的農產品貿易平衡是否會由凈出口轉變為凈進口也有不同的判斷。

入世后農產品貿易進出口同步增長

根據我國海關統計資料 ，在2002－2003年期間，我國的農產品貿易呈現進出口同步增長的局面。2003年，我國的農產品出口額上升到212.4億美元，進口額上升到188.9億美元，凈出口23.5億美元。從總體上說，我國的農產品貿易并沒有如預期的那樣由于入世而受到嚴重沖擊，但大豆、植物油、棉花等一些農產品的進口量顯著增加，畜產品和園藝產品的出口則繼續受到主要進口方衛生檢驗檢疫措施的嚴重困擾。

然而，農產品貿易格局在2004年發生了重大變化（見圖1）。根據海關前三個季度的統計，我國的農產品出口繼續增長，出口額達到161.2億美元，同比增長9.7％；與此相比，進口額急劇上升到215.4億美元，同比增長51.8％；農產品貿易平衡由2003年同期的小額順差轉變為高達54.2億美元的逆差。包括糧、棉、油在內的大宗農產品進口大量增加是導致我國農產品貿易平衡發生逆轉的基本原因，其中又以谷物貿易由上年同期的凈出口1274.2萬噸轉變為凈進口301.2萬噸而成為主導因素。

實際上，2003年的貿易情況已經顯示了我國的農產品貿易平衡發生逆轉的端倪。與2002年相比，2003年的農產品出口額增長了18％，但同期進口額的增長幅度高達52％。需要注意的是，這一變化發生在我國國內市場農產品供給仍相當充足并且國際市場價格保持在較高水平的條件下。根據聯合國糧農組織的資料，進入2004年以來，除了大米的國際市場價格基本上維持在年初水平之外，小麥、玉米、棉花、大豆等商品的價格均呈現不同幅度的下跌，其中尤以大豆的價格下跌幅度最大。另一方面，我國的糧食生產在經歷了連續4年的低水平之后，國內市場供求失衡終于以糧食價格暴漲的形式顯現出來，而糧價上升又帶動了其他農產品價格的上升。國內外市場行情的上述變化無疑有利于進口的增加。

在這三年中，雖然我國的糧食生產仍然處于低谷，但是品種結構和地區布局得到了優化，特別是優質糧食的種植面積迅速擴大，使我國糧食產品的非價格競爭力有所增強。農業產業結構的優化調整更突出地體現在農作物和其他農產品之間。根據國家統計局的數據，在2002－2003年期間，我國的林業、牧業和漁業總產值均實現了6％以上的年均增長速度。更可喜的是，由于農民從非農業獲得的收入快速增長，農村居民收入實現了持續增長，人均純收入年均增長率接近5％。2004年，農村經濟形勢進一步好轉，糧食生產也實現了恢復性增長。

入世后我國農業和農產品貿易形勢的變化是由多種因素共同決定的，其中一些屬于過去研究中曾經指出的長期性趨勢變化，另一些則是使實際表現偏離最初預期的短期因素；有些因素產生積極的影響，其他因素則具有某些消極作用。

首先，我國入世后的第一年恰巧出現了世界主要糧食和油料生產國受災而嚴重減產并由此導致國際市場價格大幅度上升的局面，而供給充裕的國內市場上農產品價格繼續走低，兩者結合削弱了我國擴大開放農產品市場后面臨的競爭壓力，給農業發展提供了一個良好的緩沖機會。其次，我國政府在入世前就開始著手加強對進口農產品的檢驗檢疫制度，包括于2001年開始實施的轉基因農產品進口管理措施，對農產品進口產生了一定的抑制作用。第三，我國于2002年實施了提高糧食出口退稅和免征糧棉運輸鐵路建設基金的措施，在一定程度上提高了出口產品的價格競爭力。上述短期性因素導致我國在入世后的最初兩年中不僅未如預期的那樣大量增加進口土地密集型農產品，而且得以在按照承諾取消出口補貼后繼續出口谷物，我國承諾的重要農產品市場準入配額也普遍未得到充分使用（見圖2），直到2004年情況才發生轉變。第四，從需求的變化看，雖然我國經濟快速增長和居民收入持續提高有助于拉動對農產品的需求，但與此同時居民的食品消費結構也在發生變化。在城鎮，消費結構變化主要表現為質量上的改善，人均口糧消費趨于下降，而植物油、水產品和奶的消費快速增長。與城鎮居民相比，農村居民消費則由于收入增長緩慢而缺乏拉動力量。因此，我國的食品需求總量并沒有出現顯著增長，這是使國內市場供求維持較好平衡的重要原因。第五，從供給的變化看，入世后農業與非農業之間的資源競爭進一步加劇，根據國家統計局（2004）的數據，在2001年至2003年期間，農業生產總用水量由3825.7億立方米下降到3432.8億立方米，占全國總用水量的比例也由68.7％下降到64.5％；根據國土資源部（2004）所做的土地利用變更調查結果，全國非農建設占用耕地2002年為19.64萬公頃，2003年上升到22.91萬公頃；此外，為了改善生態環境，我國近年來大規模地實施了退耕還林還草項目。這些變化對農業生產能力產生了一定的消極影響。第六，從農村居民收入看，由于我國的農村勞動力向非農業轉移已經達到相當大的規模，農戶收入來源多樣化，因而雖然入世對農業收入有不利影響，但卻有利于提高農民的非農業收入，從而在一定程度上抑制了開放農產品市場對農民收入的消極影響。最后，在農產品貿易方面，我國政府從90年代后期開始積極推進農業產業結構調整，促進了優質農產品的供給，從而使農產品的非價格競爭力得到一定改善，能夠更有效地與進口產品競爭。然而即便如此，由于我國在具有較強價格競爭力的勞動密集型農產品上仍缺乏有效的質量安全控制和檢驗制度，出口仍然面臨著重重壁壘而難以擴大。

綜合起來看，在入世后的兩年多中，我國既缺乏拉動國內市場農產品需求的重大因素，也缺乏突破國外貿易壁壘的有效措施，因而既無須大量進口土地密集型農產品（大豆和植物油是一個例外），也未能有效地擴大勞動密集型農產品出口。然而，農產品供給能力下降具有的滯后影響在2003年底開始顯現出來，成為決定2004年貿易格局的主導因素。

未來的發展前景

未來的農業生產和農產品貿易前景主要由長期趨勢性因素所決定，盡管實際出現的農業生產和農產品貿易格局仍會受到諸多短期因素的影響。

從長期看，影響我國農業和農產品貿易發展的主導因素是我國經濟自身的發展。這一因素一方面通過影響投入到農業生產中的資源數量和技術供給決定農業綜合生產力水平，另一方面則通過影響居民收入決定農產品的需求規模和結構。

從供給看，可以預期，隨著我國國民經濟的發展和進一步推進市場化取向的改革，由動態比較優勢所決定的資源從農業向非農業轉移過程勢必會持續下去。在此條件下，我國的農業綜合生產力如何變化在很大程度上取決于是否能夠通過推進農業技術進步來有效地抵消農業資源投入減少產生的消極影響，這也包括在改善農產品質量方面取得的成效。在需求方面，隨著我國經濟的增長，特別是隨著農村居民收入的提高，農產品總需求量勢必將增長，但速度不會很快。需求方面的突出變化將是食品消費結構的調整，需求更多地集中在收入彈性較高的食品上，如優質糧食制品、植物油、水商品、水果及其加工品等。雖然飼料糧需求的增長會繼續拉動糧食消費總量，但增長速度預期會顯著地慢于過去20多年中出現的情況。根據有關研究結果可以判斷，我國的農產品供給總量和需求總量都將繼續保持增長，但需求的增長速度可能會更快一些。從長期看，我國的農產品貿易平衡非常有可能從凈出口轉變為凈進口。然而，我國可以通過實施進口初級原料、出口具有高附加值的加工農產品的策略，提高農產品貿易的經濟效益，改善收支平衡。

我國的農產品市場開放程度是影響未來農業和農村發展的另一重要因素。根據入世承諾，我國應在2004年完成絕大多數農產品的關稅削減；除了糖和植物油外，所有實施關稅配額制度管理的農產品都將在2004年達到最終的配額量，配額外關稅也將削減到最低水平。根據承諾，從2006年起，植物油進口管理將由現行的關稅配額制度轉變為稅率為9%的“單一關稅”制度。此外，多邊紡織品協議（MFA）將于2005年失效，這給我國擴大紡織品出口帶來了一個契機，隨之而來的將是棉花需求的增加。在前面的分析我們已經指出，入世的最初兩年中我國之所有沒有全部利用進口配額是由于這些農產品的國內外市場比價不利于進口，然而這一情況正在發生轉變。比較近期的國內外市場價格可以看出，我國農產品的價格競爭力已經受到削弱，如果沒有其他因素（例如目前國際市場的高油價是否會傳遞到農產品價格上）改變這一態勢，今后我國非常可能會擴大農產品進口，特別是糧棉油的進口。隨著我國按照承諾擴大商業領域的開放，政府對農產品外貿和內銷活動的調控能力將會受到更有效的制約，預期這將使配額利用率得到顯著提高。

在WTO多邊框架下進行的農業政策改革對未來的國際市場環境有重要的影響。從總體上看，烏拉圭回合已經采取的措施及目前的多哈回合正在考慮的改革建議有利于減少國際農產品市場的扭曲，從而改善我國發展農業生產和擴大農產品貿易的環境。在近期內，仍有一些WTO成員需要按照烏拉圭回合做出的承諾擴大其市場開放，其中與我方有利害關系的包括韓國開放大米市場、我國臺灣省需要取消對大陸農產品進口的限制措施等。雖然這些市場的規模較小，并且今后仍會繼續受到嚴格保護，但仍給我方提供了一些有利的貿易機會。雖然迄今多哈回合談判的前景仍不明朗，但農產品貿易體制走向開放則是難以逆轉的趨勢。有關研究表明，如果多哈回合能夠實現預定目標，那么多數農產品的國際市場價格將有所回升，包括糧食、糖和棉花，從而使農產品生產者受益。這一點對于我國極為重要。我國農產品的主要出口市場集中在東亞，而該地區是世界上最大的農產品凈進口市場，其中的日本和韓國對農產品市場的保護程度極高，多邊貿易談判無疑會起到推動其開放市場的作用，從而給我國擴大農產品出口帶來極好的機會。當然要想抓住這一機會，我國必須大力改善農產品的質量控制和檢驗體系。此外，我國也需要做出進一步的努力，一方面通過多邊貿易談判消除入世協議中針對我國的某些歧視性待遇，另一方面通過雙邊協商努力爭取更多的WTO成員給予我國“市場經濟”地位，以減少發展貿易面臨的不確定性因素。

除了WTO多邊框架下的改革外，近年來我國開始積極地推動與某些貿易伙伴建立自由貿易區。不久前，我國和東盟正式簽署了建立自由貿易區的協議，雙方將從2005年7月1日起全面啟動降低關稅的進程，印尼等6個老東盟成員國到2010年首先與我國實現自由貿易，越南等4個東盟新成員國的過渡期則延長到2015年。與現有的多數自由貿易區不同的是，中國－東盟自由貿易區不僅將開放農產品市場作為重要內容，而且要求以更快的速度實施開放。雖然從資源稟賦和發展水平來看，我國與東盟之間的競爭關系要強于互補關系，但就農產品而言，由于我國主要生產溫帶產品，而東盟主要生產熱帶產品，雙方存在一定的結構互補性。建立自由貿易區后，我國可以對東盟擴大出口溫帶農作物產品，特別是園藝產品，同時則可能會增加從東盟進口糖、棕櫚油、熱帶水果、海洋水產品和天然橡膠等。在谷物貿易方面，可能出現的局面是我國適度擴大從泰國進口優質秈米，同時對印度尼西亞、菲律賓等出口一定數量的中低質秈米，東盟所需要的飼料玉米也可望部分轉至從我國進口。目前我國還在與澳大利亞、新西蘭、智利等一些國家進行建立自由貿易區的談判。由于上述國家均屬于世界上重要的農產品生產國和出口國，因而這方面的進展會更顯著地影響到未來我國的農產品貿易格局。

從長期看，我國增加農產品供給的能力可能落后于國內市場需求的增長，因而預期很難繼續維持農產品貿易盈余。此外，我國的農產品出口高度集中在日本、韓國及歐盟等市場上，這導致了一系列特殊的問題。首先，由于這些國家有強大的農業利益集團，因而農產品市場傳統上一直受到關稅和非關稅措施的保護，在WTO多邊框架下進行的改革仍未能扭轉這一情況。其次，這些國家的消費者對食品品質常常有特殊的偏好，形成了一種有利于多消費本國產品的文化習俗。第三，這些國家的公眾對食品衛生安全、環境、勞工福利和動物福利等問題有很強的意識，注意利用動植物檢疫措施、技術標準、環境標準、勞工標準、知識產權保護等構成的合法貿易限制，而我國由于自身缺乏有效的管制能力，進入這些市場會繼續面臨多重阻力；而加強這方面的能力又不可避免地要求在購買技術設備和專利上進行投資，增加商檢費用，改進對工人的安全保護和提高福利待遇，嚴格實施環保標準，從而顯著提高我國出口產品的成本。我國具有價格競爭優勢的蔬菜、水果、水產品和畜產品的出口最容易受到這些措施的打擊。最后，這些國家尚未承認我國的“市場經濟”地位，這使得我國擴大出口的前景面臨這些國家實施反傾銷、反補貼和特殊保障措施的困擾。可以預期，我國今后擴大農產品出口仍將是一個十分艱巨的任務。

隨著我國進一步擴大農產品市場開放，國內市場與國際市場的聯系會變得更為密切，從而使國內外市場農產品價格呈現同步變動。從長期看，農產品價格相對下降是一個在市場經濟國家中普遍發生的現象。雖然發達國家的政策扭曲因素是導致這一變化的重要因素，但農產品供給增長快于需求增長則是最根本的原因。這帶來兩個方面的政策問題：一個是在開放的環境下如何防范由價格波動帶來的風險或消極影響，另一個是在農產品價格穩定甚至下降的條件下如何發展農業和提高農民收入。前者主要是涉農企業應關注的問題，盡管政府也需要考慮建立穩定市場的機制，后者則是政府勢必面對的一個長期性挑戰。

雖然人民幣匯率變化屬于宏觀經濟問題，但農產品貿易會由此受到顯著影響，進而影響到農業發展，因而需要受到密切關注。我國領導人在亞洲金融危機期間做出了人民幣決不貶值的承諾，為緩解危機做出了貢獻。在入世前，一些學者認為，我國應該選擇適當的時機讓人民幣適度貶值，以恢復我國產品的競爭力，抑制開放市場帶來的沖擊。然而，我國入世后不僅一直保持高額的外貿盈余，而且資本也繼續大量流入，國際收支平衡出現持續性的盈余，使人民幣面臨升值的壓力。從今后的發展前景看，除非某些未預見到的因素導致我國外貿由盈余轉變為赤字（例如國際市場油價進一步高漲），否則人民幣極可能最終會升值。如果出現這樣的情況，那么我國農產品的價格競爭力勢必會受到削弱，這將使出口受到抑制，而進口勢必增加。

今后我國的農業發展和農產品貿易格局還取決于政府的相關政策。進入21世紀以來，我國政府出臺了一系列支持農業的政策，這標志著我國的農業政策由剝奪農業轉變為扶持農業。預期這一政策改革方向會繼續得到堅持，但是優先考慮的政策目標、實施方式和支持強度一方面取決于中央和地方政府的財政狀況，另一方面也受到WTO規則的約束。考慮到世界范圍的農業政策改革方向，今后直接的價格支持措施會受到越來越嚴格的限制，而針對農村發展、脫貧、環境保護、食品檢驗檢疫等政策目標的措施則會得到強化。然而，這些措施對農業生產的激勵作用完全不同于價格上升，因而對于實現保障國家糧食安全這樣的目標來說，就不能再側重于如何提高本國的糧食自給率。因此，政府需要探討在開放貿易的環境下有哪些可行的政策工具及其有效組合，以實現多種政策目標。

在近期，2004年出現的國際市場石油價格暴漲是一個值得關注的問題。作為初級能源，石油價格變化對整個世界經濟有重要的影響，對農業同樣也有重要的影響。發達國家的資本密集型農業對能源的依賴性較強，石油價格上漲無疑會提高其生產成本。農產品運輸成本對能源價格更為敏感。如果高石油價格持續下去，那么國際農產品價格和貿易規模勢必會受到影響。實際上，國際市場化肥價格已經在明顯上升，在今后一個時期，這無疑是推動農產品生產成本上升的因素。

農業因偶然性因素實現平穩過渡

入世3年我國經濟實現了平穩過渡，特別是農業生產和農產品貿易并未如預期的那樣受到嚴重沖擊，這可以說是一個好的開端。然而在很大程度上，出現這一良好局面具有某些偶然性，例如2002年以來的國際市場價格上升就在很大程度上緩解了我國面臨的壓力。從根本上說，對于我國這樣的大國，內部因素要遠比外部因素更為重要，我國農業供給能力的變化、食品需求結構的調整、涉農企業的發育壯大、市場和其他基礎設施的改善、政府加強對農業的支持等，都有助于提高我國農產品的競爭力，從而抑制了進口的增加。

在另一方面，我們也需要清醒地認識到，從長期看，隨著我國經濟的快速增長，農業資源向非農業的轉移不可避免地會加快，土地、水資源和農村勞動力的機會成本都將逐步上升，而農產品的國際市場價格預期將呈現相對下降趨勢，這些因素都將對我國農產品的國際競爭力產生消極影響。雖然我國政府仍可以進一步加強對農業的支持，但具體做法和支持強度將受到現行及今后可能達成的WTO規則的限制，中央和地方政府的財力、意愿及執行能力也構成約束。因此，我們并不能根據過去幾年的經驗而盲目地感到樂觀。實際上，我國的涉農企業和政府都面臨著一些重大的長期挑戰，例如企業如何在小農戶分散生產模式下以盡可能低的成本保障農產品質量，以有效地參與國際競爭；政府如何在開放農產品市場的環境下促進農業發展和保障農民收入，以實現城鄉協調發展。

過去幾年的經驗表明，我國的農民對市場信號能夠積極地做出反應。然而，我國的農產品市場和要素市場發育仍不夠健全，市場價格信息失真并且傳遞不暢；很多涉農企業不是去努力把握市場變化前景，而是尋求政府提供的保護和優惠；各級政府則常常出于追求短期目標的考慮而隨意地干預經濟活動。這種環境使農業生產結構調整具有較大的盲目性，甚至引發不必要的市場劇烈波動。為了實現穩定、公平和可持續的城鄉協調發展，政府需要采取有效措施來改進市場信息的供給，規范土地等要素市場的運行，便利資源跨行業和跨地區配置；要致力于建立各種風險防范機制，包括針對農村居民的社會保障制度、針對國際市場波動和匯率變化的外貿風險防范制度、針對農村轉移勞動力失業時的短期生活救助制度等。

在未來的發展中，政府雖然應進一步加強對農業的支持，但同時應注意避免很多發達國家的教訓，即由于采取不適當保護政策而形成缺乏競爭力的農業生產體系，進而迫使政府維持甚至提高保護水平，以至于使政府面臨難以擺脫的政治壓力和無法承受的財政負擔。政府更應該做的是推進農業和農村管理制度的改革，改善政府的治理能力，加強公共服務體系對農村發展提供支持的能力，同時通過改善教育和培訓培育農民自身實現持續發展的能力，從制度上保證農民（通過其組織）有效參與各個層次的社會政治活動，通過規范和合法的途徑來表達和保護自身的利益，這是實現公平發展的必要前提。

在國際方面，我國還應通過多哈回合談判，努力消除發達國家農業政策對國際農產品市場的扭曲，消除我國入世協議中包含的具有歧視性的制度安排，以改善我國發展的外部環境。此外，政府需要根據我國在土地密集型農產品上比較優勢逐步下降的趨勢，考慮建立開放市場環境下的糧食安全保障機制。在這方面，除了完善本國的儲備制度外，我國還應探討建立多邊或區域性共同糧食安全保障機制的可行性。

（作者分別為中國農業大學經濟管理學院教授和內蒙古農業大學經濟管理學院副教授）