公共事業民營化改革中的政府責任

摘 要：中國的經濟改革進行了25年了，如果用一句話概括，就是市場化和民營化。公共事業民營化是一個世界潮流。公共事業民營化既是市場化的一個重要方面，又是市場化深入的重要表現。在中國，公共事業民營化雖然有了一些進展，但僅僅是個開端，還存在著諸如公共責任缺失、經濟性損失、滋生腐敗等問題。在這種情況下政府如何推進公共事業民營化并對其進行管理，是我們亟需解決的問題。

關鍵詞：民營化；行政改革；公共責任

中圖分類號：D616文獻標識碼；A文章編號：1009—2234(2006)02—0017—02

一、公共事業民營化改革的背景

自19世紀70年代以來，全世界范圍內掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮。當代行政改革是在世紀之交和時代轉型的環境下推行的。改革既是對數十年來行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環境的自覺適應過程，打破傳統的行政模式，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是時代對改革的迫切要求，又是當代行政改革的自覺目標。致力于傳統行政模式向新行政模式的轉換，使得當代改革具有劃時代的重要意義。

從理論上來講，改革選擇理論和新公共管理(管理主義)無疑是當代中國改革的主導理論。公共選擇理論的獨到之處在于：與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇理論關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。可以看出，民營化既是公共選擇理論的邏輯結論，又是公共選擇理論濟世藥方中的一味主藥。至于另一個主導理論“新公共管理”，在薩瓦斯看來，它是“一系列創造性改革的通用標簽，其最顯著的特征是將市場機制引入政治領域。……民營化雖然屬于新公共管理的主流，體現了新公共管理的所有特征。”……從這個意義上講，民營化就是新公共管理。作為一種變革戰略，民營化在實踐中的地位毋庸置疑。按照民營化的觀點：借以引入競爭的機制，提高效率和服務的質量，從而達到更好的社會治理效果。

我國政府在上個世紀90年代逐步推行公共服務領域的民營化改革，已經顯露出了這種新的治理方式的有效性。主要表現在：第一，公共服務生產與供給的成本有所降低，第二，公共服務的質量有所提高，同時增加了消費者選擇的機會，第三，利用民間資金建設的基礎設施，解決了地方財政與城市發展的矛盾；最后，通過市場競爭促進了企事業單位的轉制。但是，對于民營化，特別是我國政府民營化改革，如果因為對某些效果(經濟效益)的追求而忽視了公共管理和私人管理的根本性區別，甚至以犧牲政府公共責任為代價，那么就是對民營化的誤解，實踐中也不可避免會出現問題。

二、民蕾化中的公共責任缺失

由于公共服務民營化的形式有許多種，包括政府委托授權、政府撤資、政府淡出等多種形式，所以在不同的民營化改革中，公共利益缺失問題在形式上和程度上也會不同，具體包括了以下幾種形式：

1．契約關系中存在的大量腐敗行為

雖然民營化改革的形式眾多，但是大部分還是以契約的形式存在的，也就是政府將公共服務以外包的形式委托給私人部門進行生產和提供。而建立在合同基礎上的民營化改革容易產生腐敗問題。例如，在發展中國家中的BOT形式的民營化經驗顯示，關于在能源部門的購買協議中存在著的腐敗現象非常普通的。因為，如果一個私人公司在一個長時期內能夠獲得壟斷的公共服務提供的特許權時，而這能夠對私人公司產生大量的經濟租金，這樣，私人部門為了特許權，就可能通過秘密的協商與政府官員勾結，或者是政府官員可能被一些個人的喜好所引誘。

2．公共服務的質量無法保證

民營化中被提出的另一個問題是，契約形式的合同外包是否對消費者提供了較好質量的服務。在一些事例中，一些公共服務在質量方面的特征很難被具體的鑒別出來，有學者在改善服務質量或減少成本的基礎上，提出了在私人供應商投資監獄民營化中的成本和利益上的模型。他們假設費用節省對于質量有著相反的影響，以及有一些質量是無法合約化(nor—contractible)的。

3．公眾承受著民營化改革中契約風險的轉移

民營化改革項目存在著多種類型的風險因素包括了市場需求、運作、政治、經濟、法律調整等各個方面的風險例如，對于政府來說，它主要面臨著市場需求的風險、利率風險、國外轉換率風險、通貨膨脹風險等，而在民營化項目契約中的私人供應商則主要面臨著競爭風險、運作風險、不可抗力風險、政治風險等，面對這些不可預知的風險，在發展中國家，已經證明了私人投資者不愿意積極投資，除非政府提供多種形式的補貼來支持民營化項目，私人投資者只愿意參與到政府也肯分擔一部分重大風險的項目中來。否則，根據私人部門追求效率與利潤的自然屬性，必然會趨向于將這些不可預知的風險轉移到消費者身上，如投資者可以通過在成本外加一定費用的定價方法將風險轉移到消費者身上，以此來減少項目的資金成本。此外，如果政府分擔了項目計劃的風險，那么私人投資者對于通過自身力量來最小化風險的動機將會減少，甚至在最小化風險的成本是很低的時候也是如此。同樣的，政府會將這些大量的過度的負擔以增加稅率的形式強加在消費者身上。這樣，無論是私人投資者還是政府，對于風險的這些態度趨于一致，都趨向于將各種風險從私人投資者轉移到政府，并最終轉到消費者。

4．政府與私人部門的公共責任缺失與責任相互推諉

在民營化改革的實踐中，隨著政府部分公共服務職能向私營部門的轉移，一方面，在這些公共服務事業中原本應當由政府來承擔的公平、公民權利、民主等方面的公共責任，即使不是完全的喪失，也遭到了一定程度的損害。而另一方面，對于承接這些公共服務的私人部門來說，憲法和法律沒有規定它必須承擔對政府要求的政治責任并且由于民營化改革在各個國家都是在實踐中摸索推進的，改革的理論并不完善，所以在此過程中也存在著管理上的漏洞，導致了私人部門可以逃避對上級的責任。而正是由于公共服務民營化過程中的責任關系的不明確，從而為政府和私人部門相互推卸公共責任提供了法律上和制度上的空間。私人企業的管理部門可能會責備政府指令的缺陷，將責任推向政府主管部門；政府也可能責備企業的管理部門，認為企業應當承擔起與公共服務職能相應的責任。這樣，公民權利、公平等公共責任便在政府部門與私人部門的相互推諉中流失。

三、政府在民營化中應承擔的公共責任

首先必須明確的是，民營化是政府責任承擔方式的轉變。公用事業民營化的推進，并不意味著政府在提供服務和物品方面的責任的轉移，而是政府在其中所承擔的方式的轉變。城市公共事業作為一種公益物品，有必要區分其供給活動和生產活動。其中，供給活動是指通過公共選擇機制對以下問題做出決策：由指定的一組人提供服務和物品；被提供物品和服務的質量與數量：與這些物品和服務有關的私人活動被管制的程度；如何安排這些物品和服務的生產，如何對這些服務和物品的供給進行融資以及如何對生產這些物品和服務的人進行管理。而生產則是將知識投入變成產出的更加技術化的過程，它指制造一個產品，或者給予一項服務。這一區分的意義在于，公益物品要通過集體行動由公共供給，但并不意味著完全由公共生產。“政府提供”并不能完全理解為政府投資、經營和生產。“提供者”和“生產者”的區別是民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎。在傳統模式中，政府包攬了“提供者”和“生產者”的角色。而民營化則是政府和民間主體分別承擔“提供者”和“生產者”的責任，或者讓民間主體一并來扮演“提供者”和“生產者”的角色。對許多公益物品來說，政府本質上應該是一個提供者或者說是安排者，是一種社會工具，用以解決什么應該去做，為誰而做，做到什么程度和什么水平，怎樣負費等。而這些責任，相比于簡單生產，要復雜和重要得多。所以說，民營化使政府承擔責任的方式發生了轉變，政府作為提供者，在公眾和生產者之間，應該承擔起更加重要的責任。

政府以向公眾提供優質高效的公共服務為己任，所以公共服務民營化離不開政府的有效參與，政府應以各種方式參與公共服務民營化。政府應該從維護公共利益出發，對公共服務民營化進行監督。由于私營部門趨利性和信息不對稱現象的存在，可能會產生漫天要價、服務質量下降、環境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經濟問題，所以政府應按照合同規定的服務質量和數量標準對私營部門進行定期監督。在公共服務民營化的過程中，政府和私營部門廣泛接觸，容易為權力腐敗提供機會，使得尋租行為發生的機會增大，所以政府應該從完善相應法律法規人手，對公共服務民營化中的政府行為進行必要的約束和監督，促使政府依法行政，實現政府行為的法制化。

政府在對公共服務民營化進行必要的制度約束的同時，還應該對其進行激勵和引導，創造良好的發展環境，將公共服務民營化納入良性的發展軌道。由于公共服務具有公益性和價格機制不靈活等特點，所以政府應在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優惠和補助，同時應在公共事業的市場準入方面給予私營部門公平機會以吸引私營部門的廣泛競爭和參與。公共服務與公眾的切身利益密切相關，政府應通過各種途徑向公眾宣傳公共服務民營化的知識和信息，鼓勵公眾通過價格聽證、信息咨詢、服務質量投訴等方式參與公共服務民營化的決策，從而獲得公眾的支持和信任。

四、結語

因此，為什么要提供公共服務?由誰來提供公共服務?盡管在人類思想認識的不同階段，產生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經具有十分重要的意義。在中國市場經濟的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數人的公共福利最大化，反之以集團利益、少數私人資本為利益出發點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經濟的危險。

從目前的情況來看，我國公用事業民營化還不可能依靠正規規則進行管理和運行，還要利用各種管理承諾機制。這也是需要我們解決和探討的問題。公共服務民營化在中國的道路還很長，需要不斷的探索和追求。