優化我國公務員薪酬制度

摘 要：90年代初以來，我國通過借鑒西方發達國家先進的公務員薪酬管理的經驗，逐步建立了以職級工資制為主的公務員薪酬體系。十多年來，這一薪酬體系在我國公務員管理中發揮了重要作用。同時，作為發展過程中的體系，在公務員薪酬定價上還存在著政治、經濟方面的定價困境，這就需要通過優化公務員薪酬制度來解決。

關鍵詞：薪酬制度；薪酬定價；公務員

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2006)02—0026—02

公務員薪酬制度是公務員管理中的重要環節和公務員制度的基本保障。薪酬定價問題作為薪酬制度重要組成部分，歷來為各國政府所重視。本文從薪酬定價的視野對我國公務員薪酬制度進行透視。

一、薪酬定價；公務員薪酬制度的邏輯起點

薪酬(Compensation)，是員工因對組織提供勞動或勞務而得到的報償，它包括工資或薪水、獎金、福利等具體形式。公務員的薪酬就是指作為政府的“員工”，公務員在任職期間以其知識和技能為國家提供服務后，以貨幣或非貨幣形式從政府領取的勞動報酬。從人力資源角度來說，薪酬的基本目標決定著哪些因素影響定價，定價因素的綜合作用決定著薪酬水平的高低。效率、公平與合法是薪酬的基本目標。薪酬的水平決定著公務員的生活方式，理所當然就成為研究公務員薪酬制度的前提。

根據馬斯洛的研究，人類的需要主要可以分為生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、自尊需要、自我實現需要。對于生理需要來說，薪俸越高，則生理需要越能得到滿足和保障。對于安全需要來說，其數額必須達到足以使公職人員免受疾病、自然災害等突發因素的困擾。對于歸屬和愛的需要，經濟條件不但是社會通行的一項重要的擇偶指標，而且對于保持家庭的穩定，子女的受到良好教育等要求均不可或缺。而對于人的自尊需要和自我實現的需要，薪俸具有間接的作用，較高的經濟收人是比較符合公職人員的個人需要，也是符合其從事工作的客觀需要的。

公共選擇理論認為，個人都是有理性的利己主義者，天生地具有追求個人利益和效用最大化的要求。因此，公共選擇理論要求把“經濟人”的概念從經濟活動的私人領域引入并推廣到政治和公共領域。這樣一來，在政府中乃至在整個公共領域中，人們所看到的是政府官員也受著市場規律的支配。因此要承認公共行政人員的現實物質需求，尊重他們的個人正當利益。

馬克思主義的分配原則是：“按勞分配，多勞多得”。國家公職人員是從事整個社會管理工作的，這種勞動一般地說，不直接創造具體的物質財富，而是作為社會總勞動的組成部分，參與社會物質財富創造的。隨著科學技術的進步與現代化建設的發展，從事管理工作越來越需要更多的專業知識。根據按勞分配的原則，逐步提高公務員的工資待遇，是承認公職人員的勞動價值，是社會主義分配原則的真正體現。因此必須加大改革力度，通過適當的制度機制，把公務員的收入提高到一個適宜的水平。

二、公務員薪酬定價的癥結：政治、經濟雙重規制

我國國家公務員實行職級工資制，按職能不同分為職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四部分，工資外的其他報酬也根據職級確定。筆者認為，當前主要有兩大因素影響著公務員薪酬定價：政治、經濟。

(一)政治定價困境

我國國家公務員代表著中國最廣大人民的根本利益。因此，公務員的薪酬水平不能定價過高，如果定價過高，就會使他們脫離群眾，由人民的公仆變成社會的人。但是，公務員薪酬的政治定價至少會陷入三個困境：

1．公務員的多重人性假設

人是有著多重屬性的經濟人、道德人，“經濟人”側重追求物質利益的行為是他律，“道德人”祟尚精神利益，行善本身視作目的是自律。薪俸過低容易導致腐敗在國際上已經成為共識。1990年8月召開的第八屆聯合國預防犯罪和犯罪待遇大會通過的《反腐敗的實際措施》指出：如果政府的薪酬水平太低，引起需養家者發愁，靠這種收入難以維持生活，這實際上是在慫恿腐敗行為。同時，許多事實都證明，與其讓收入較低的公職人員通過不法途徑獲得錢財，不如給予他們相對優厚的待遇。

2．公務員的雙重人格沖突

主體作為個人的行政人，均具有雙重人格特性，即個人人格和行政人人格。主體具有個人人格，也就是具有“經濟人”的屬性。主體的行政人人格，又特別要求行政人最大化地代表公共意志、維護公共利益。在這里，顯然即存在著謀求自身利益與維護公共利益的矛盾沖突。按特里·L·庫珀的觀點，無疑公共利益具有價值優先性‘6)。但是，按公共選擇學派的觀點，行政人個人在其行為選擇中，將個人利益凌駕于公共利益之上，維護公共利益只是被當作實現自身利益的手段或途徑。

3．政治目標與社會現實相悖

人的首要需求是生存，政治目標充其量不過是第二需要。在經濟實力和生活水平高低作為衡量人的社會價值的主要尺度的經濟社會，要求公務員不去關心自己的經濟利益而堅持政治目標，這完全是不可能的。公共行政官員僅僅是一種職業，它首先表現為一個人在社會中的謀生手段。只有在使他們的個人物質利益需要得到基本滿足的前提下，才能要求他們在工作中公平正直、不以權謀私。

(二)經濟定價困境

公務員薪酬來源于國家的稅收，依據GDP、國家儲備以及公務員增加與公共事務增加的情況而定。經濟定價不可避免的存在以下困境：

1．經濟發展彈性與公務員增加報酬剛性的矛盾

一般而言，經濟發展水平總體上呈上升趨勢。公務員作為社會成員應該參與經濟剩余的分配，需要增加報酬。而公務員加薪具有法定性，亦稱之為增資剛性。這就產生了以下困境：增資剛性帶來政府財政可支付能力問題，在經濟不景氣時，較高的薪酬支付水平導致巨大的財政壓力甚至財政赤字。另一方面，經濟增長與薪酬增長表現出不同步性——增加報酬具有滯后性。

2。區域經濟發展不平衡

由于地區間國民經濟發展水平和速度不同，工資水平必然不同。根據經濟發達地區經濟水平確定公務員薪酬，必然帶來國家財政支付困難，脫離群眾勢成必然；根據經濟欠發達地區經濟水平確定公務員薪酬，發達地區公務員必然流失到非公部門，造成人才流失，或者造成公務員利用職權，采用非法手段以彌補不足；根據不同地區經濟水平制定不同標準，勢必造成欠發達地區公務員的心理失衡，導致公共部門人才流失或其他經濟犯罪問題。

三、擺脫薪酬定價困境的指向：優化公務員薪酬制度

公務員薪酬定價困境已經成為公務員薪酬制度改革的絆腳石，這就要求我們通過優化公務員薪酬制度，吸引人才、培養人才、用好人才，最大限度地調動廣大公務員的積極性和創造性，使公務員有良好的績效以及較高的服務質量。

1．公務員薪酬標準的建議

建立公務員薪酬標準評估和確定機制是落實公務員薪酬的平衡比較原則的要求。要實現這種比較，就必須通過科學、合理的評估機制來完成。薪酬評估和確定機制包括薪酬評估方法的運用和運行方式的設置兩方面的內容。評估方法建議采用綜合比較法和分類比較法。運行方式的設置包括統計數據的獲得、評估專家的組成等具體的內容。

合理制定公務員薪酬級差。一般而言，級差的確定可以結合以下幾個要素綜合考慮：級差的設計應以解決責任貢獻和風險補償、教育機會成本補償兩個問題為目標。前者可以通過職位工資的級差來實現，后者可以通過資歷工資級差來實現，但對于留住非常出類拔萃的精英分子應有相應的機制和做法，職位之間的級差水平應能夠明顯提高公務員的生活水平和生活質量。職位內的檔次工資級差水平應具有明顯的激勵作用。

2．提高“體制內”薪酬水平，逐步實現“體制內”與“體制外”薪酬并軌

公務員從事的是一種高級腦力勞動或者復雜勞動，因此，其報酬高于一般體力勞動是價值規律在分配領域里的科學體現。同時，作為高級腦力勞動者來說，公務員訓練費用和維持勞動者再生產的基本費用比體力勞動者高得多，應獲得到相應的價值補償。由于政府行政管理水平以及公務員素質決定了國家的競爭力，這就要進一步發揮薪酬的導向作用，吸引大批優秀人才進入政府部門，并有效地防止現有人才的流失。

薪酬管理是薪酬政策的基石，再好的薪酬政策缺乏有效的管理也難以實現預期目標。因此，要嚴格公務員薪酬的管理，增加工資收入的透明度，杜絕體制外隱性收入，逐步實現公務員“體制內”與“體制外”薪酬并軌。規范、統一公務員薪酬制度，減少部門之間的差異。把一些待遇變成工資，使原來各部門自行發放的錢物“棄暗投明”，使隱性收入工資化。將原有的實物分配的福利以貨幣津貼的形式并入工資性收入；將各項津貼納入工資范圍統一發放，由財政統一發至公務員個人銀行帳戶。

3．公務員薪酬水平應該因地制宜、適時調節

地區間的經濟發展水平、物價水平直接決定公務員的勞動力再生產成本，因而成為影響公務員薪酬的因素。在目前我國區域經濟發展很不平衡的情況下，在制定公務員薪酬時，應具體考慮地區差別，在公務員薪酬設計中應該包含體現出地區差別的部分。在公務員薪酬管理中，既要做到薪酬政策、薪酬制度的統一，又要體現地區的差別；由國家對公務員薪酬進行宏觀調控管理，薪酬水平確定可以由地方組織實施，以充分照應區域經濟發展水平。

公務員薪酬制度的基本內容應該是薪酬政策，而不應是某一時點、某一時段公務員的薪酬或薪酬體系。由于物價水平、國家財政收入狀況等方面的變動，政府部門的薪酬體系也是不斷變動的。因此，最重要的是使薪酬制度具有政策特性。科學的薪酬政策也不可能做到硬性地規定所有公務員在各種情況下的所有薪酬。這就要求公務員薪酬體系能順應當今知識經濟時代以及經濟全球化帶來的不斷變化，適時自我完善。因此，在完善公務員薪酬制度過程中，應考慮建立相應的薪酬水平適時矯正機制。

公務員薪酬定價問題不僅關系到公務員個人的經濟利益，還會對國家政治、經濟和社會產生廣泛的影響。不斷完善公務員薪酬制度，使之更好地適應社會主義市場經濟的發展，使其能吸引優秀人才、穩定公務員隊伍、充分調動和發揮公務員的積極性和主觀能動性，更好地管理好、服務好社會，成為當前人們所面臨的一個重要而緊迫的課題。