關于改進和完善領導干部政績考核方法問題探討

摘 要：政績考核對領導干部樹立科學的發展觀起著導向作用，而科學性、客觀性、公正性的政績考核必須有科學的考核方法來加以保證。本文從五個方面即：量化考核指標，增強政績考核的準確性；擴大群眾參與，增強政績考核的民主性；施行政績公示，增強考核結果的公認性；實行分類考核，增強政績考核的針對性；借助中介機構，增強政績考核的科學性；提高考核主體素質，增強政績考核的權威性；就如何改進和完善政績考核的問題進行了分析研究。

關鍵詞：領導干部；政績考核；方法

中圖分類號：D035文獻標識碼；A文章編號：1009—2234(2006)02—0053—03

改進和完善領導干部政績考核方式，進一步提高政績考核的科學性、客觀性、公正性，對領導干部牢固地樹立科學發展觀和正確政績觀，構建和諧社會，具有十分重要的作用。本文從五個方面對領導干部的政績考核方法作了探討。

一、量化考核指標，增強政績考核的準確性

以往政績考核中的一個弊端是定性的多，定量的少，政績考核結果的準確度受影響。量化考核要解決四個問題；

1.考核指標盡可能量化。通常“經濟發展水平與質量”等指標，如人均生產總值、地方財政收入、城鎮居民和農村居民人均收入等是按量化考核的。但涉及精神文明、民主政治、黨的建設這些方面，則定性的多，定量的少。筆者以為這些指標也要盡可能地加以量化。比如說精神文明建設的考核，各地文明委目前都有一套比較細．致的考核指標，可借用。即便是“黨的建設”項目的考核，可通過許多子項目的量化指標來反映。如作風建設是“黨建”重要內容，要對此進行考核，我們可以通過對該領導班子和領導干部在任期內，關于作風建設方面出臺了哪些文件規章，有什么樣的舉措，在本任期中對政府機關作風投訴案件有多少、人民群眾對作風建設的評價等等來達到。以上這些數據可通過作風投訴電話、信訪局、紀檢委、新聞媒體等部門的記錄獲得，只要平時注意積累，做起來并不費時費力。

2．量化指標如何提出。通常量化指標的提出有兩種方式：一是地方黨政班子任期工作目標的確定，根據黨代會、人代會提出的任務，逐年分解，這樣確定的量化目標，有章可循，比較慎重、嚴肅、合理。二是政府工作部門領導班子量化目標的確定，目前主要還是各部門自報，經有關部門確認后下發。在實際工作中，一些部門把工作目標定低的多，高的少；定性的多，定量的少；容易完成的多，完成難度大的少，其直接后果是：一些工作目標定得比較低的部門，結果往往超額完成任務，得到表彰和獎勵；而另一些工作目標定得比較高的部門，工作任務勉強完成甚至完不成，可能要受到批評，這樣就可能出現大家把工作目標都定得低一點的現象。為防止出現這種情況，政府工作部門工作目標的提出，考核部門要嚴格按照黨代會、人代會提出的目標任務、年度的工作重點進行分解，層層落實，盡可能參考相關部門的指標，本部門往年所報工作指標等進行縱向、橫向的比較，必要時要請專家論證，部門自報的量化指標可作參考。對在自報指標中有意虛報的，一經發現要嚴肅處理，在考核中要扣分。量化指標確認后，要通過新聞媒體向社會公示，以利于監督。

3．量化指標的提出以什么為基準。政績考核采用的數據，應以統計部門發布的數據為依據。依據統計法，統計部門是政府信息數據管理、發布的法定部門，其統計方法、程序及其他技術手段都有一定的法律依據，許多方面與國際慣例接軌，從業人員具有統計專業知識，熟悉業務。因此，所提供的數據準確性比較高。組織部門在設定考核對象的量化指標時，要依據同級統計部門提供的數據，這樣比較科學合理。

4．指標量化后的簡約考核。量化指標增多后，考核的工作量將加大，對考核主體的業務素質要求勢必更高。這里的業務素質除與考核有關的組工業務之外，更主要的還有與被考核單位業務相關的素質，據筆者的調查，在許多地方政府中，一個比較合理的政績考評指標體系，大約涉及20多個政府部門，按現行的考核隊伍無疑難以勝任。解決的方法是借用相關部門的力量和已有的成果。如精神文明建設的考核可委托“文明辦(委)”“環境質量綜合評價”委托環保局等等，但這樣又可能產生多頭考核，被考核單位難以承受；為避免多頭、重復考核，在平時，組織部門要注意與政績考核有關數據的積累，還要發揮牽頭抓總的作用，進行協調、部署。

二、擴大群眾參與，增強政績考核的民主性

政府及其官員的政績大與小、優與劣、真與假，政績的受惠和影響者即人民群眾感受最真切，既然是執政為民，因此，對政績的評價，人民群眾最有發言權，群眾贊成不贊成、滿意不滿意，應該是評價政績的最終標準。但是，目前在涉及人民群眾參與政績的考評方面尚有許多問題需要解決：

1.政績考核中如何擴大群眾參與的問題。通常的考核中，有民主測評、民主評議這些環節，這是群眾參評的一種方式，但是，這里的“群眾”，主要是下級及基層單位的領導，這是必需的。但還不是真正意義上的“群眾”。基層領導無論是來自行政、事業還是企業單位的，對上級來說，雖然也是“群眾”，可是，這樣的“群眾”與上級有許多復雜關系，評價政績會摻雜許多功利因素，評價結果的客觀性、真實性就會打折扣。普通群眾顧忌就較少，評價結果可能更趨真實。所以，政績評價應有真正意義的普通群眾參與。

2．群眾參評的權重應以多少為宜的問題。在政績評價中，群眾的參與度究竟以多少為宜，這是需要在實踐不斷加以探索的問題，太多了，工作量大，一些數據的處理上難度會增大；少了，代表性和群眾的參與度不夠。筆者以為，當前以20％～30％為宜，隨著政務公開力度的加大，這個比例可逐漸加大。同時群眾參與的權重分配還要根據考核內容、性質及政績鑒定的復雜性與難易度確定。那些與人民群眾生產、生活密切相關工作部門領導班子和領導干部政績的考評，群眾評價權重要加大，可以到60％、70％，甚至更多，如城鎮居民的就業指標、義務教育指標、社會保障指標等等。有些可以由專門性考核與居民評價相結合，各取其長避其短；有些指標可完全交給群眾評價，如社會治安、農民負擔等，對這些工作業績考核，主管部門可能會提供較詳盡數據，但總是說好的多，究竟真實情況如何，當地農民、社區居民感受最深，應以他們的評價為準。

3．群眾評價結果準確度如何提高的問題。當前，妨礙普通群眾參與政績評價的主要因素是，他們對政務、政績情況不明了，難以評價，即便參與了，也是僅憑印象打分，勢必影響評價結果。因此，與群眾參評相配套，政府必須依法行政，進一步加大政務公開的力度，增強施政的透明度，推行政績公示等。

4．群眾代表如何產生的問題。人民群眾參評政績，在現有條件下不可能是行政轄區內全體公民，必須既有代表性又有一定的參政議政能力和公道正派的人。在以往的干部考察中，有時也有群眾代表參與，但這些群眾代表是由被考核單位的領導刻意圈定的，以圖產生比較有利的考評結果。還有的在干部考察中，組織者指定那些能為被考察對象說好話的“群眾”，供考核組測評、談話。為了避免這種情況，群眾代表的產生必須由廣泛性、代表性、隨機性，有一定的程序。在黨代表、人大代表、政協委員中可遴選一部分，這部分代表的產生可商之于有關部門。市民代表的產生難度較大，筆者以為當前可否通過本地城調隊的民情民意調查網絡隨機抽取，這樣能充分體現群眾代表產生的不確定性，以提高評價結果的客觀性與公正性。

三、施行政績公示，增強考核結果的公認性

政績公示是與政績考核中的擴大群眾參與緊密相聯。要讓人民群眾參與對領導班子和領導干部政績的評價，并且提高評價的準確度，必須讓人民群眾了解被考核對象在考核期內干了些什么、怎么干等內容，需要讓他們明了，其評價才能有的放矢。傳統上，黨政機關工作存在著嚴肅、神秘的一面，透明度不高，再加上政府部門工作的復雜性和各部門工作職能的多樣性，政府的所作所為少為或不為人知，政府和公民間存在信息不對稱，解決的辦法是實行政績公示。

1．工作目標公示。領導班子及其成員的年度、任期工作目標確定后，應在施政范圍內公示，征求群眾的意見，接受群眾的監督。

2．工作業績公示。年度、屆中、屆末等凡遇考核的時刻，領導班子及領導干部述職后，將班子的工作業績與領導干部的述職內容在當地媒體上一并予以公示，接受廣大群眾的評議，看其政績的大小、多少、優劣、真偽。

3．考核結果公示。當前不少領導干部對批評、評價一類的組織管理方式普遍存在著“不怕通報，就怕登報”的心理，這說明公示的監督、鞭策作用比較大。將考核結果予以公示，讓人民群眾最后知道結果，既能將人民群眾的知情權貫徹到底，進一步提高群眾參與政績評定的熱情，又能較好地激勵領導干部創造政績。公示的途徑、范圍要以政績的性質、涉及面而定。一般通過當地的文字媒體，此外如政府網站，還可編印專門的小冊子，分發到評價主體手中。工作部門領導班子及其成員的年度工作業績，一般在部門及系統內進行公示，與群眾生產、生活密切相關工作部門領導班子年度工作業績，應向社會公示，領導干部個人的考核結果，大范圍的當前暫不宜公示，以避免產生負面影響，但可以有選擇地進行一些試點，加以探索。

四、實行分類考核，增強政績考核的針對性

就領導班子來說，由于自然條件、發展水平、歷史積累、主導產業、風土民情不同，就領導干部個體來說，他們的崗位職責、扮演角色等的不同，不能以一種模式、同一指標、等量數值去考核不同地區、不同類別、不同崗位、不同職級的領導班子和領導干部。考核指標體系要力求體現一個地方和不同崗位的特色。

1．要區分不同地區部門，設置不同的考核指標和分配權重。要針對不同地區部門的特點進行要素分析，科學合理地設定考核指標。如區、縣(市)要按工業、農業、商貿旅游、城市化等的基礎差異，分等次設置指標。機關部門按工作的性質設置指標，如可分為黨群管理類、政府經濟管理類、政府綜合管理類等。在對權重的分配上，也要根據實際情況進行合理設定，如有的區、縣(市)以工業經濟見長，有的縣(市)農業是優勢，有的區商貿是主導產業，在分配權值時，這方面的權重要相應加大；對于影響廣大地區人民生活用水的庫區、水源涵養區則要加大環保及綠化考核的力度；眾多的機關部門不僅職能不同，考核的指標內容也千差萬別，而且在考核方式上也要根據工作性質有所不同，如那些窗口單位、以向公眾提供服務及執法的部門，在對他們的政績考核時，公眾、服務對象、被執法者參與的權重要加大。

2．要根據不同對象，分別設置考核指標。要針對不同類型的職位特點進行要素分析，科學合理地設置相關指標。一般可根據“領導班子”“正職領導”“副職領導”等幾個層面來設定。對每個層面指標的設置要切合崗位實際，如對于正職領導干部，考核指標中應有“統攬全局”“決策籌劃”“民主作風”等內容；對副職領導干部則應相應突出“扮演配角”“當好參謀”等針對性較強的指標。

3．考核分值的設置主要是相對增長率，而不是絕對增長值。由于歷史條件和工作基礎等存在著很大差異，考核一個地區、一個部門的領導班子和領導干部，只能考核他們在任期內做了多少工作，在原有基礎上進步了多少，面貌發生了多大變化，一些指標的相對增長率能較客觀地反映這一點，如GDP增速，地方財政增速，農村居民人均純收入增速等，而絕對增長值只能反映一個地區、一個部門的現實狀況。在經濟不發達地區，不管那里的領導干部如何努力，很難在短期內趕上發達地區。考核相對增長率能較好反映當地的領導班子和領導干部在任期內工作上的努力程度，有利于調動經濟落后地區干部工作的積極性，也有利于干部的交流。而考核絕對增長值，則效果相反。

五、借助中介機構，增強政績考核的科學性

政績考核涉及面廣、業務性強、專業要求高，僅靠組織部門的力量難以勝任，事實上今后組織部門也不可能配備政績考核所涉眾多專業的人員。在政績考核中要引入市場機制，對那些工作量大、專業要求高、又不涉及機密的專門性考核，可以委托社會中介機構來辦理。在干部考核中常常會遇到諸如對重大工程完成情況評估、專項資金使用情況的審計等，諸如此類，完全可以委托工程監理公司、會計事務所、各類評估事務所來實施。對中介機構的利用可采取兩種方式。一是對政府部門的有關項目已有鑒定結論，組織部門的政績考核可直接采納。二是尚未有結論的，根據需要，考核部門可以在社會上挑選一些同行業中信譽度比較高的中介機構，對需要考核的項目，要求他們在規定的時間內作出評估。當然，組織部門在利用中介機構的評估結論時，要慎重，鑒別真偽。目前，社會上一些中介組織為追求經濟效益，往往受利益關系人的請托，作出一些虛假的評估。為防止出現這種情況，中介組織的聘用，要由考核組指定，費用由考核組支付，在評估過程中，考核組始終要有人參與，從旁監督：對已有結論的使用要特別慎重，必要時可請有關部門協助作出真實性鑒定。

六、提高考核主體素質，增強政績考核的權威性

考核主體是政績考核的組織者、操作者，承擔著政績考核體系的設計和對被考核對象政績的調查核實、綜合分析、作出評價結論等職責。“一流之人，可識一流之善；二流之人，能識二流之美”。考核工作在具體實施時，給考核主體留下了很大的操作空間。由于考核主體的資歷閱歷、興趣愛好、專業知識、思維方式等不同，在對考察對象的評價上有時會出現“仁者見仁，智者見智”的情況。這樣，政績考核本身的復雜性和在“憑實績用干部”的用人原則下，更要求政績考核的客觀、公正和準確，這就迫切需要有一支與之相適應的政績考核隊伍。

一是要加強考核主體的思想政治建設。考核主體的思想政治建設，主要是公道正派、廉潔自律教育；科學發展觀、正確政績觀教育；組工干部職業道德教育。在當前形勢下，對考核主體來說，重要的是要全面理解、準確把握中央提出的科學發展觀和正確政績觀的基本內涵、精神實質。要通過學習教育，對什么是政績、為誰創造政績、如何創造政績和怎樣衡量政績等問題有比較系統的認識和正確的把握。

二是要加強考核主體的職業能力建設。要實行考核人員持證上崗制。上崗證可以由組織部門通過考試(包括筆試、面試)再加其他的素質要求的考察后頒發，也可以通過組織部門對其思想政治素質、學歷專業、工作經歷等的資質鑒定后頒發。要有一支相對穩定的考核隊伍。在實際工作中屆中、屆末考核規模大、時間長，組織部門往往要借用相關部門的力量，對被派出單位來說，要抽調精干人員協助考核，并且要相對穩定這些人員，以利他們熟悉業務，提高工作成效。組工干部的專業結構不可能完全對應考核相關的專業，但組織部門在新進人員時要考慮考核工作的需要，除傳統的人文社會科學、黨建政治之外，要適當招募一些經濟財會、社會心理、城建城管，甚至于其他相關的一些具有理工科專業背景的人，這是建立一支素質優良的干部考核隊伍的基礎。

三是要建立考核工作責任追究制。關于考察工作責任追究制的問題已提了多年，目前還沒有很好地實行，要積極探索，先行試點。要按照誰組織誰負責、誰考察誰負責的原則，分別明確干部考察部門考察組和考察人員的責任。考察責任主體對考察材料的客觀性、真實性、公正性負責。對違反考察紀律的，因主觀故意造成考察結果嚴重失真失實的，要追究責任。為落實考察責任制，應將考察工作的實施情況、原始記錄等資料建立檔案。考察工作責任追究制要明確責任主體、責任內容、責任方式、追究時效等。

最后，對政績考核結果的產生，我們認為，分突出、比較突出、一般、較差這樣四個等次為宜。因為政績考評不是評先進，對政績突出或比較突出的等次不能搞百分比、限定名額，差的等次也是這樣。

編輯／佳 忠