第三部門公共性的彰顯與政府公共組織角色的轉換

摘 要：“公共管理”并非“政府管理”，第三部門的公共性決定其應是公共事務管理的重要主體之一。第三部門參與公共事務管理，對促進政府公共組織角色的轉換和提升公共管理的質量與水平具有重要作用。

關鍵詞：公共性；第三部門；治理

中圖分類號：D638 D035文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2006)02—0019—02

一、關子公共性的闡釋

公共性蘊涵于公共之中，公共一詞在古希臘詞匯“pubes”或“maturity”中表示一個人在身體上、情感上或智力上已經成熟，強調一個人從只關心自我或自我的利益發展到超越自我并能夠理解他人的利益，意味著一個人能夠理解自己的行為對他人所產生的影響和結果。因此，公共性在希臘語中意味著用一種成熟和超越自我的觀念和行為來看待社會中的問題，不僅要能與他人合作共事，而且還要關心他人，關心社會，為他人著想。在古希臘社會里，人們把政治共同體(城邦)看作公共，政治共同體的主要職責就是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大的善。因此，從起源上看，公共性意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里通常與早期的直接民主相關聯。

在官僚制效率、經濟、技術、等級等觀念的影響下，公共這一崇高的理念喪失了其本來的含義，人們也感到呼喚公共性回歸的重要性與緊迫性。弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中概括了實現公共性的幾種理論：以利益集團形式表現出來的公共(多元主義視角)；以理性選擇人形式表現出來的公共(公共選擇視角)；以代議的形式表現出來的公共(立法的視角)；以消費者形式表現出來的公共(提供服務的視角)；以公民權形式表現出來的公共(公民權視角)等。同時，他也提出了公共行政中公共理論的幾個構成要件：憲法，品德崇高的公民，對集體和非集體的公共的回應，樂善好施與愛心等。最后，弗雷德里克森指出：在我們的公共行政教育中，如果我們只把自己定位于政府雇員，那么我們便為職業主義和個人主義的產生提供了溫床。而如果我們在更廣泛的意義上看待公共行政，把公共行政視為政府機構、非營利組織和公民為了改善公共利益而相互作用的過程，那么，這便增大了一種可能性，即人們有可能出于其他方面的原因而不是出于政治野心從事公共行政。在書的末尾，弗雷德里克森從治理的角度，提出了公共行政領域的八大原理，其中包括：“公共行政”并非“政府行政”，前者范圍更廣；公共行政的任務在于高效、經濟及公平地組織和管理所有具有公共性質的(包括政府、準政府及非政府的)機構；公共管理最終應向公民負責；公共行政的精神建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上等等。

二、第三部門的治理優勢及其功能

第三部門最早由列維特提出，他把第三部門界定為非公非私、既不是國家機構也不是私營企業的第三類組織。他們所從事的是政府與私營企業“不愿做、做不好或不常做”的事。第三部門在不同的國家有不同的稱謂，如非營利組織、非政府組織、獨立部門、志愿者組織等，它們“涵蓋的都是處于政府與私營企業之間的那塊制度空間，但是他們各自強調不同的側面”美國約翰一霍普斯金大學非營利組織比較研究中心從組織的基本結構和運作方式的角度出發，認為第三部門具有如下一些特征：組織性，有內部的規章制度并有經常性的活動；民間性，在體制上獨立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府；非營利性，組織不以營利為目的；自治性，組織不受制于政府、企業和其他第三部門；志愿性，參與組織的活動以志愿為基礎。從治理的角度來講，政府并非國家唯一的權力主體，第三部門只要能得到公眾的認可，便可以在社會的不同層面和范圍內成為社會權力的中心和治理的主體。治理主要是指“一種由公共的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”“治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。在治理中，由于參與主體的多元化，更需要各個主體間的協調與溝通，需要憑借合作網絡實現，其權力的流向是雙向的或多向的，強調公民和社會機構的參與。”在人們探求提高公共管理質量與水平的過程中，基于第三部門的公共性，治理與善治理論為第三部門參與公共事務的管理奠定了理論基礎。

在現代治理的過程中，第三部門以其靈活性、志愿性、專門性和廣泛性等優勢在提供公共物品、管理公共事務、彌補政府和市場缺陷、實現公共利益的過程中發揮著重要作用。第三部門與政府“合作”有利于公共管理質量與水平的提高，有利于公民權與民主的發揚，“一個民主的政府在進行決策之前與各社團進行商討，具有重要的意義。這不只是為了選定最受歡迎的政策，也是為了緩和那些受損者之間的摩擦，因為這些受損者至少會認為他們的意見曾被且將會再被政府聽取。”具體而言，第三部門的治理優勢主要表現在：1．資源優勢。第三部門因其涉及領域廣而具有政府所不具備的廣泛的資源動員能力，包括國內資源和國際資源。2．效率優勢。第三部門因其不是國家機關，因此與政府系統強制性的籌集、控制和分配資源相比，它通常以其公共形象來贏取資源，這種壓力將促使第三部門提高社會資源的使用效率。3．運作靈活的優勢。與政府公共組織相比，第三部門的性質、宗旨、機制等決定了其必須對多樣化的群體作出快速反應并有針對性地對社會公共事務實施管理。在參與公共事務治理的過程中，第三部門的功能突出表現在：

1．對政府“拾遺補缺”。政府本身是有限理性的，第三部門可為政府提供決策咨詢，發揮參謀作用，促進政府決策的科學化和民主化。第三部門在特定的領域內具有政府不可比擬的信息優勢，它們積極參與政府的決策，可以增強公共決策的有效性、針對性和可靠性。

2．培育民主價值觀。“第三部門”中自我管理的理念有利于民主價值觀的培育。在托克維爾看來，人們在自治過程中，“他們在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由賴以實現的組織，自由只有依靠革命來實現。他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點，并對他們的義務的性質和權利范圍終于形成明確的和切合實際的概念。”因此，第三部門對于培育公民權意識和提高政府民主行政的水平具有重要意義。

三、構建政府與第三部門的新型關系：合作共治

“好的治理即善治就是公共事務所覆蓋的公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于政府和公民對社會公共事務的合作管理”善治應是我國政府管理改革的目標取向。但是，我國第三部門的發展及其功能發揮還很薄弱，其不足突出表現在；1．“嚴格說起來，我們的中間組織和西方歷史中的中間組織并不具有很強的相似性，因為我國新生的經濟組織和各種社團既有自主性與獨立性的一面，又表現出對國家政策較強的依賴性，這首先表現在這些組織或集團的合法性依賴于國家或者說國家政策的證明。”2．大多數非政府組織具有官辦性質，受行政的干預較多，工作方式、方法帶有濃厚的行政化傾向，具有“準政府組織”的色彩。3．相關法律的不完善使我國第三部門對社會資源的動員缺乏強有力的法制保障。

在傳統的觀點看來，只有政府才是公共服務、公共產品的唯一提供者。然而，“其實政府從來沒有，也不可能提供全部的公共物品，除政府外，還必須有許多非營利組織參與其中。”“社會組織集團是治理網絡管理體系中不可或缺的重要因素，它為網絡管理的全面運作提供了動力基礎和體制化支援。社會組織集團將分散的個體利益組織化成集體利益，構成了政治過程的重要行動單位。”而隨著我國社會主義市場經濟的進一步發展，社會自主性的活力必將得到張揚。西方國家的實踐也證明了政府和市場都存在失靈，而第三部門功能的有效發揮是彌補政府和市場失靈的重要途徑。我國第三部門發展的空間還很大，政府應將第三部門納入到治理體系中并為其發展創造有利的經濟社會環境。為此；

1．政府要轉變行政觀念。政府必須從全能行政向有限行政轉變，認識到自身并不是公共產品的唯一提供者。政府應加快第三部門與行政機構的分離，改變我國目前第三部門官辦比例過大的現狀，使其承擔起特定的服務、協調、管理與監督功能，真正起到優化資源配置、規范行業行為、平衡社會利益、維護法人和公民合法權益的重要作用，減輕政府直接處理社會公共事務的壓力，將“不該管”、“管不了”、“管不好”的社會事務交給第三部門，使政府擺脫不必要和解決不好的社會矛盾。

2．完善法律制度。第三部門沒有強制性的公共權力作后盾，其為社會提供公共產品和參與公共事務治理需要強有力的法律保障。因此，政府要進一步健全和完善有關第三部門發展的法律、法規，對其性質、地位、功能、權利、義務等作出明確的法律規定，將第三部門的發展納入法治化軌道，借助法律來明晰其在公共產品提供和公共事務治理領域中的權利、義務和責任，使第三部門參與公共事務的治理具有法律上的制度保障。

3．政府要敢于向第三部門分權。政府應將部分經濟和社會管理職能交由第三部門去進行管理，在政府不能或不愿做的事情上充分發揮第三部門的作用；在政府通過行政手段和第三部門都可以完成的事情上，應盡量發揮第三部門的作用。

4．第三部門要加強自身建設。在政府采取積極措施培育、推進第三部門發展的同時，第三部門必須加強自我管理、自我約束，實現自身的規范化發展；第三部門要著力建立科學、民主的決策機制和有效的激勵機制；要善于綜合、表達和整合群體利益，提高自身的公信度；同時，政府要加強對第三部門發展的引導、監督和規范，以保證其公共性、志愿性、非營利性、自治性等基本特征。