中國行政法典化的可行性思考

摘 要：行政法調(diào)整的社會關(guān)系廣泛而復(fù)雜，行政立法也是一直困擾立法者的一件難題。中國行政法典化的發(fā)展，要在比較大陸法系和英莢法系行政法典化各自優(yōu)劣、借鑒兩大法系有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，既獨立自主又兼收并容，走一條中國人自己的行政立法道路。

關(guān)鍵詞：行政立法；法典化；行政法典化

中圖分類號：D922．1文獻標識碼，A文章編號：1009—2234(2006)02—0076—02

研究行政法典化，首先要對行政法典化涵義取得共識。我們先來認識一般意義的法典化。所謂法典化(例如民法、刑法法典化)，一般是指將眾多散見、雜亂的成文法，予以分門別類，將相同性質(zhì)的法律規(guī)范，經(jīng)過認真鑒別與整理，有系統(tǒng)地編纂于同一法典之中。而行政法的法典化，因其具有某些特殊性(比如行政法律規(guī)范數(shù)量龐大無比，行政法律規(guī)范性文件層級太多、形式繁雜，各行政機關(guān)職能、運行方式差別太多，變化也快等)，所以對其界定有許多分岐。比如有許多人認為中國目前還不適宜制定行政法典，即使要制定行政法方面的法典，也只能是在一定程度上制定行政程序法，而就行政實體法，制定法典是不現(xiàn)實的。因此，所謂行政法典化，主要是指行政程序法典化。事實真的如此嗎?也不盡然。下面先就大陸法系國家和英美國家的行政法典化實踐進行初步分析。

大陸法系以德國為例：德國行政法法典化的探索是基于行政事實上的需要，為便于官僚管理，由各邦開始立法嘗試的。更早可追溯到1883年7月30日公布的《普魯士邦行政法通則》、1884年8月31日公布的《巴登邦程序法》均有代表性。尤其是1926年6月1日的《梯玉粼根邦行政法》和1931年《符騰堡邦行政手續(xù)法草案》(“符騰堡邦”在早期的譯文中，亦被譯為“威登比克邦”，參見《行政法與現(xiàn)代法治國家》中第195頁注24內(nèi)容)，是當(dāng)時相當(dāng)完善的行政法法典化的嘗試。值得提及的是后者，符騰堡邦行政手續(xù)法草案是與著名的符騰堡行政法典草案同時公布的，全文122條，分總則、行政官署、手續(xù)通則、行政救濟、行政訴訟、執(zhí)行程序、權(quán)限爭議、過渡條款與附則共計八章。該法規(guī)定內(nèi)容與形式均優(yōu)于前者。然而，令人遺憾的是，數(shù)十年來各國學(xué)者對后者重大價值評價時，要么只看實體法典內(nèi)容，要么強調(diào)重視其后的行政手續(xù)法典，很少有人討論研究手續(xù)法與實體法典共同出臺的實際客觀意義和重大學(xué)理價值是什么。

二戰(zhàn)后，戰(zhàn)敗后的德國經(jīng)過歷史的教訓(xùn)和痛苦的反思，在其基本法第一章第一條首先規(guī)定：人的尊嚴不可侵犯，國家一切機關(guān)均有尊重及保護這種尊嚴的義務(wù)。在行政法法典化新的歷程中，德國學(xué)界與實務(wù)界有過不少討論、爭論與思考。糾纏與困惑的焦點的問題有：在德國，保護人民權(quán)益，保障人民參與的程序立法要不要、能不能法典化；以往實體與程序一并立法側(cè)重實體的傳統(tǒng)該不該保留；加之歷史包袱的壓力，實體法是否僅為保證官署管理，只體現(xiàn)效率，不能保護公民個人權(quán)利；程序規(guī)范是否僅為體現(xiàn)人權(quán)保護而設(shè)定等等(這些問題與困惑，也待我國學(xué)者進一步研討)。在立法實踐中，1963年西德行政手續(xù)法草案、1973年的行政手續(xù)法草案；尤其是1976年公布，1977年1月1日生效的德國行政程序法，表明德國人明智的選擇，具有深刻哲理性，是行政法法典化新的成功探索。

下面我們談?wù)劽绹姓ǖ浠臍v程。美國的法典既不是大陸法系傳統(tǒng)意義上的法典，也不僅僅限于人們所一般理解的作為普通法系法典的法律匯編，它介乎于大陸法系和普通法系法典的概念之間。美國的法典編纂，處于大陸法系和普通法系法典編纂范疇的邊緣或交叉地帶，它雖然更貼近于普通法系的做法，但在編纂法典的過程中也融人了大陸法系法典的系統(tǒng)性、全面性和確定性精神，在很大程度上實現(xiàn)了大陸法系法典編纂所追求的精簡法律(Simplify)、統(tǒng)一法律(Unify)和法律易于理解(Understandable)、法律的可預(yù)測(Predictable)、便于公眾查詢和引用(Accessible)的目的。從美國現(xiàn)行的法典編纂制度來看，《美國法典》和《美國聯(lián)邦行政法典》在很大程度上相當(dāng)于我們一般所認為的綜合性法律匯編，它們并不涉及大陸法系部門法的劃分，不是大陸法系部門法法典意義上的法典。這些法典按照50個主題分別排列組合而成，是一種包納特定立法主體(如國會、聯(lián)邦政府)在一定時期內(nèi)頒布的所有法律或法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，類似于“法律全書”式的綜合性法律文件。仟何獨立的法律文件一經(jīng)分解，納入法典體系之后就不再保持原有的完整狀態(tài)。另外，美國的法典編纂也不是——個創(chuàng)造新法的過程，而是局限于一些純粹技術(shù)性的分類、拆解、重新組合等工作。稍微涉及到一些實質(zhì)性內(nèi)容的事項，就必須報經(jīng)國會審議通過。承擔(dān)美國法典編纂工作的機構(gòu)和人員是立法主體內(nèi)部的職能機構(gòu)和專業(yè)人員，而不是大陸法系意義上的“法典起草人”。

美國這種別具特色的法典編纂方式生動體現(xiàn)了美國人靈活務(wù)實的“拿來主義”作風(fēng)和兼容并包的精神。他們在尊重普通法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，大膽引入大陸法系的法典編纂理念，并巧妙地將二者結(jié)合起來運用于法典編纂實踐，這樣做既有效解決了普通法系判例法體系龐雜和缺乏系統(tǒng)性的問題，也在某些方面克服了大陸法系法典僵化和滯后的弊病。

綜觀兩大法系近一個半世紀的發(fā)展，可以看出這一探索是從實體規(guī)范為主編纂統(tǒng)一立法開始的。發(fā)展到二十世紀中期，美國是以1946年的《聯(lián)邦行政程序法》為代表，歷時三十余年完成了以程序規(guī)范為主，以程序制度為核心的法典化探索。這些程序規(guī)則的功能側(cè)重外力(司法與當(dāng)事人)的監(jiān)控，首先是司法審查的控制，進而將當(dāng)事人參與為特征的聽證制度引入行政程序。其實質(zhì)與司法復(fù)審一樣，通過設(shè)立聽審官、行政法官等將司法規(guī)則引入行政領(lǐng)域，使行政行為司法化。與此同時，大陸法系各國也沒有停止從實體法為主艱難轉(zhuǎn)向?qū)嶓w與程序并重的法典化努力，德國與荷蘭是典型代表。

與世界各國一樣，自改革開放二十年以來，我國也走過了一段行政法法典化探索的道路。我國傳統(tǒng)歷來“重實體輕程序”、“重實體權(quán)利、輕程序權(quán)利”、“重實體義務(wù)輕程序義務(wù)”。改革開放之初，盡管行政法是恢復(fù)最晚的部門法，但在官方與學(xué)者的共同努力下，中國的行政立法及其研究卻在短短近二卜年間有了長足進展。開始，學(xué)者也像其他國家一樣，試圖勾勒出類似我國《民法通則》的一部新的中國行政法法典的框架，但這一探索并不成功。1987年在江平教授的倡議下，行政立法工作逐漸轉(zhuǎn)向程序法先行。在當(dāng)時有利條件下，行政法研究人員積極研究行政訴訟法與民事訴訟法的區(qū)別和為完善三大訴訟體系，獨立立法、建立我國行政訴訟制度的必要性與可行性，并最終實現(xiàn)了以訴訟法、程序法促實體法完善與發(fā)展的立法初衷。

伴隨著《行政訴訟法》《國家賠償法》、《行政處罰法》也相繼出臺。這標志著中國人已經(jīng)悟出行政立法的規(guī)則，并自覺地實現(xiàn)行政法法典化的開始。中國人已意識到：我們沒有德國人的沉重歷史包袱，我們也可以像美國人那樣，既獨立自主又兼收并容，走一條中國人自己的行政立法道路。這條道路就是既不能單獨制定行政實體法典，也不能僅僅重視行政程序法的制定，而是應(yīng)考慮將實體規(guī)范與程序規(guī)范有機統(tǒng)一于一部法典之中。行政法規(guī)范中的實體規(guī)范與程序規(guī)范的關(guān)系，實質(zhì)是內(nèi)容與形式的關(guān)系。“形式與內(nèi)容成對的規(guī)定，為反思的理智所最常運用。理智最習(xí)于認內(nèi)容為重要的獨立的一面，而認形式為不重要的無獨立性的一面。為了糾正此點必須指出，事實上，兩者都同等重要，因為沒有無形式的內(nèi)容，正如沒有無形式的質(zhì)料一樣，……內(nèi)容所以成為內(nèi)容是由于它包括了成熟的形式在內(nèi)。”人們理性考察完備的行政法律規(guī)范的內(nèi)容，并包括了成熟的形式時，在行政立法(指廣義的行政法律、法規(guī)的制定)中，實體規(guī)范和程序規(guī)范不僅獨立存在，各自發(fā)揮著相互不可替代的功能，而且行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，在實體規(guī)范與程序規(guī)范的分配上遵循著其固有的、并正在被人們認識的法則：即在行政法實體規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的分配中，行政主體的權(quán)利(力)多，而相對實體義務(wù)少；行政相對人則實體義務(wù)多而相對實體權(quán)利少。在行政法程序規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的分配中恰恰相反，行政主體承擔(dān)程序義務(wù)多，而享有程序權(quán)利少；行政相對人卻享有盡可能多的程序權(quán)利，而較少承擔(dān)程序義務(wù)。行政法律規(guī)范就這樣在法則支配下精致地權(quán)衡、公允地分配著雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù)；在實體權(quán)利義務(wù)與程序權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一中最終兌現(xiàn)了法的平等。

由于我國目前立法水平有限，我們不可能立即制定最完善的行政法典，但我們可以逐步實現(xiàn)：首先，可以僅對幾種重要的行政行為類型規(guī)定其適用程序，盡可能不涉及實體問題；第二步，兼顧實體于程序，但僅就各種事項的共通適用部分納入行政程序法；第三步，也就是臺灣學(xué)者葉俊榮先生所設(shè)計的一種“最完全的法典化”，是指行政程序法典內(nèi)容包容所有行政權(quán)行使所涉及的程序事項和實體事項．并作統(tǒng)一的安排。