明天誰為我們養老

對于中國的養老保險制度，2005年是一個非常不平凡的一年。在這一年中，上至政府領導下至普通老百姓，從國內外專家學者、大眾媒體到普通職工，都對我們的養老保險制度給予了太多的關注：

基本養老保險個人賬戶“空賬”規模從年初勞動保障部公布的6000多億元擴大到年底項懷誠理事長公布的7400億元；

養老基金缺口在2004年鄭斯林部長公布的2.5萬億元的基礎上一路飆升，2005年3月社會保險研究所公布的是6萬億元，11月中國人民大學課題組預測的為8萬億元，最后12月項懷誠理事長援引世界銀行研究數據達到了9.15萬億元；

當然，最引人注目的事件則是2005年12月3日，國務院發布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號），提出了我國下一步做實個人賬戶擴大試點工作的有關政策安排。

面對不斷擴大的養老保險個人賬戶“空賬”和如此龐大的養老基金缺口，人們不禁犯疑：我們的養老金到底怎么了？明天誰將為我們養老？

我們的養老金到底怎么了？

養老金是老百姓的“養命錢”。從上個世紀80年代中期開始，為適應經濟體制改革需要，解決職工的后顧之憂，政府一直都在致力于改革和完善我們的養老保險制度。經過20多年的探索和實踐，各項改革取得了顯著成效：到2005年底，基本養老保險制度已經覆蓋1.74億城鎮企業職工，離退休人員逐年增長達到了4350多萬人，各級社保經辦機構為其中60%以上的人員提供了社會化管理服務。

但是，我們的養老保險制度改革在取得成效的同時也面臨著一些問題，其中最令政府困擾的就是在“未富先老”的社會經濟現實條件下，如何化解正不斷增長的養老基金缺口。

2005年5月，世界銀行公布的一份有關中國養老金制度的研究報告指出，在一定假設條件下，按照現行制度模式，2001年到2075年期間，我國基本養老保險制度的收支缺口將高達9.15萬億元，相當于2001年GDP的95%，而養老保險制度產生巨額收支缺口的罪魁禍首應歸因于高達13.56萬億元的養老保險隱性債務。事實上，早在1998年我們的基本養老保險制度就已經陷入了財務危機，當年中央財政對養老保險補助了24億元，此后補助額逐年增加，2005年已經達到了500多億元。

與此同時，我們的養老保險制度又面臨著“未富先老”的社會經濟現實，這進一步加劇了養老保險制度的負擔。人口普查及人口研究中心預測數據顯示，2030年前后，我國60歲以上的老齡人口預計將增至4億左右，相當于現在歐盟15國的人口總和；到2050年，我國60歲和65歲以上的老齡人口總數將分別達到4.5億和3.35億，這意味著每3個人中就有1個老人。未來30年，我國城鎮60歲以上人口將從13.5%升至22.5%；而勞動年齡段人口比例由67.3%降至58.1%。并且，我國人口老齡化速度之快也是世界上少有的，65歲以上老齡人口比重從7%上升到14%所經歷的時間，法國用了115年、英國用了66年、日本用了30年，而我國不超過25年。

“養老基金缺口”的癥結何在？

幾乎任何一項可以帶來預期收益的改革都會產生成本，養老金制度改革也不例外。從大類上劃分，養老金制度可以分為現收現付制（pay-as-you-go）和基金積累制（fully funded）。現收現付制就是以在職職工的繳費供養老年退休職工，并如此循環往復；基金積累制是職工年輕時將養老保險繳費集中起來存儲在為自己專門設置的賬戶中，并投資運營，待其退休時以其賬戶基金積累額向其支付養老金待遇。養老金制度從現收現付制向基金積累制轉軌必然會產生額外成本——隱性養老保險債務和轉制成本，這是因為制度改革后的在職職工再也沒有義務為退休職工繳納養老保險費，他們只需要按照基金積累制制度規定為自己的個人賬戶繳納養老保險基金積累。那么，那些在改革之前就已經退休的“老人”和改革之前參加養老保險并在改革之后才退休的“中人”的權益性養老金就成為了養老金制度改革的轉制成本。

我國的城鎮養老保險制度已經有50多年歷史，前30年是以1951年《中華人民共和國勞動保險條例》(試行)為基礎的“低工資、多就業、高補貼、寬福利”的國有企業保障制度。這種企業保障制度是一種典型的現收現付制模式，在職職工的勞動保險費形成的基金或是以利稅形式上繳國家財政，或是作為生產資料的追加部分固化在國有資產之中，而職工的退休金由國有企業支付。應當承認，在國有企業保障制度下，現在的“中人”和“老人”的養老保險費用實際上已通過“預先扣除”形式上繳國家，形成了國家負債。因此，從以現收現付制為基礎的國有企業保障制度向社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制轉軌所產生的“老人”和“中人”的養老金歷史權益，都是政府不可回避的債務，是推進養老保險制度改革必須支付的轉制成本。

但是，由于我國現行養老保險制度設計方面存在的問題和實際運行機制不夠完善，導致作為歷史債務的養老保險轉制成本正在被逐年放大，養老保險基金缺口和個人賬戶“空賬”規模持續增加。這方面的原因主要是：個人賬戶“空賬”運行，養老基金無本計高息；大量“中人”提前退休，縮短繳費年限，增加了享受養老保險待遇的時間；地方政府將自身承擔的統籌外養老保障責任逐步轉嫁給中央政府，部分地區統籌外項目已占實際支付的1/3左右。

為了通過轉移部分國有資產形式償付轉制成本，國家曾在許多文件上都有過明確說明，特別是2000年以來建立了全國社會保障基金，其定位就是社會保障制度的長期戰略儲備基金。為給全國社保基金籌措資金，2001年6月12日國務院發布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，明確指出制定本辦法是為了完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道。暫行辦法的出臺首次使償還轉制成本的措施落到了實處。國有股減持法規在出臺后不久就因為其對資本市場的影響而被緊急叫停了。應該說依法劃轉國有資產充實做大全國社保基金，是解決養老基金缺口的根本措施。但是從目前來看，在如何劃轉國有資產方面還存在政策和法律上的欠缺：如全國社保基金理事會在國有資產劃轉過程中的職能定位問題；各級政府國有資產劃轉的控制權平衡問題；以及債權資產的劃轉問題等。

標本兼治，實現養老保險制度可持續發展

既然養老保險轉制成本是客觀存在的，并且也是政府不可回避的債務，筆者認為，應該從調整制度模式、規范運行機制和“劃資償債”等方面采取標本兼治的措施，化解高達8萬億元的養老基金缺口，從而實現基本養老保險制度可持續發展。

規范運行機制是化解養老基金缺口的關鍵環節。

規范運行機制事實上是與養老基金運行的三大環節相聯系的：繳費環節、投資環節和給付環節，也是養老保險制度增收節支的關鍵環節。在養老保險費征收環節，應依法將城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都納入基本養老保險覆蓋范圍，充分利用工業化、城市化進程中產生的“人口紅利”緩解人口老齡化壓力；在養老基金投資管理環節，應擬訂規則，依法監督個人賬戶養老基金投資行為，確保養老基金安全；在養老金給付環節，應采取降低退休待遇、企業內部退養等手段嚴格控制提前退休，實行養老基金反欺詐監管減少養老金漏出，強制個人賬戶養老基金年金化方式給付。

“劃資償債”是化解養老基金缺口的根本措施。

首先是劃轉中央企業和國家重點企業中地方企業國有資產。

劃轉中央企業國有資產，不涉及地方利益，便于操作實施，且資產質量較高，變現或分紅相對容易；520戶國家重點企業中地方企業大多是國民經濟支柱產業中的大型企業，資產質量較優，盈利能力較強，發展前景較好，劃轉這部分國有資產，也可迅速籌集全國社保基金。

此外可以考慮劃轉部分國有土地收益。

我國實行土地公有制，禁止土地所有權轉讓，規定可以依法有償轉讓土地使用權。目前，國有土地使用方式主要有四種，即土地出讓、土地租賃、作價入股和國有企業土地劃轉，當前可考慮采用劃轉部分國有土地收益的方式，增加全國社保基金積累。

《土地管理法》明確規定，原有建設用地的土地出讓金“全部留給地方，專款用于城市基礎設施建設、土地開發和中低產田改造”。新增建設用地的土地出讓金，“30%上繳中央財政，70%留給有關地方政府，專項用于耕地開發”。對于土地出讓和土地租賃收益中有規定使用項目的不作要求，建議中央財政今后將收取的部分土地出讓金投入全國社保基金，增加基金資產規模。

編輯：盧勁杉