執政資源變遷與執政方式改革

［摘要］執政資源是指執政黨履行執政使命、提高執政效能并維護其執政地位所依賴、掌控的各種社會資源的總稱，主要包括政治資源、經濟資源和意識形態資源。執政方式是執政黨為支配和影響政權而建立的一整套體制和機制，是執政黨對國家權力的配置、運行、制約所采取的總的調控方式。改革開放把中國帶入重大社會轉型期，黨的執政資源發生的深刻變遷必然要求改革黨的執政方式。

［關鍵詞］執政資源變遷執政方式改革

２００４年６月，胡錦濤總書記在主持中共中央政治局集體學習時提出了包含執政理念、執政基礎、執政方略、執政體制、執政方式、執政資源、執政環境等七方面內容的執政理論，這標志著中國共產黨在執政理論方面日趨成熟。本文試從執政方式、執政資源的角度，闡述兩者之間的內在聯系與互動關系對鞏固黨的執政地位、提高黨的執政能力所具有的重大意義。

一

執政資源是指執政黨履行執政使命、提高執政效能并維護其執政地位所依賴、掌控的各種社會資源的總稱。政黨的執政資源是相當廣泛的，一般說來，主要可以分解為政治資源、經濟資源和意識形態資源。我國社會正處在大轉型時期，經過改革開放２０多年的社會轉型，我黨的執政資源發生了一些變化。當前執政資源的狀況是中國共產黨掌握著主要社會資源，但是這些執政資源也在悄悄地發生著變化，有些執政資源正在分散，有些資源向社會轉移，有的資源面臨逐漸流失的危險。

（一）經濟資源的變遷。

經濟資源是執政黨憑借其執政地位所具有的可支配的人力物力財力等各種經濟能量。改革開放取得的巨大經濟成就極大增加了社會經濟資源，但改革把中國帶入社會轉型期也使中國共產黨直接掌控的經濟資源發生了巨大的變化。

一方面，執政黨直接控制的經濟資源減少。在國有企業改革的過程中，許多原來由國家控制的企業逐漸向社會轉移，黨和國家控制的經濟資源不斷減少。在市場經濟的發展過程中，許多國有企業面臨困境，難以適應市場的激烈競爭。因此，國家在進行國有企業改革的過程中，著眼于搞好整個國有經濟，抓大放小，對國有企業進行戰略性改組，采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業的步伐，從而使得一些集體企業、股份制企業、私營企業得到快速發展，壯大了社會的力量。加入ＷＴＯ之后，我國許多原來不對外開放的諸如金融、郵電等國家壟斷的行業，也由于世貿組織的規則和我國政府的承諾不斷地向外國企業開放，因此，黨和國家直接控制的經濟領域和經濟資源不斷減少。由于政企黨企進一步分開，國家不再直接通過國有企業控制經濟資源，只能通過稅收的方式，間接的控制經濟資源，以加強中央和地方政府的財政。^[１]

另一方面，執政黨執政經濟成本不斷增加。政黨的執政經濟成本，是指執政黨維持執政地位和政權運行，為推行自己的社會理想和政治主張而耗費的經濟資源的總和。隨著社會的發展，政府規?？偸勤呄蛴诓粩鄶U大，統計數據表明，我國政府的行政管理費用不斷提高。１９９９年與１９８８年相比，我國國內生產總值大約增加了４．９倍，全國財政收入大約增加了３．８倍，行政管理費用支出則增加了６．４倍，后者增幅明顯大于經濟增長的幅度。事實上，實際政府成本肯定還要高于上述數據，因為各地方政府還有名目繁多的預算外和制度外收費，數額也很大。據部分省的不完全統計，１９９８年收費項目最多的省份有４７０多項，最少的省份也有５０多項。地方收費１９９５年為２５６４億元，１９９８年為３５０６億元。估計約有幾百億元充實到地方政府的行政費用中。除此之外，還有事業單位的財政供給，這部分數額也十分巨大。數據表明，１９９９年全國財政行政管理費開支為１５２５億元，事業單位的財政供給支出約為２４７５億元，兩者總共約為４０００億元，約占當年國家財政支出的４０％。有些省份財政收入的６５％以上，許多市縣財政收入的８０％以上用于行政事業費開支，幾乎成了“吃飯財政”。這些情況從不同角度反映出我國實際上存在著政府成本過高，也即是執政的經濟成本偏高的問題。^[２]

（二）政治資源的變遷。

政治資源，主要是指社會公眾對政黨及其政治主張和政治行為的認同、支持，政黨具有的對公眾的影響力、凝聚力、號召力，以及政黨自身具有的良好作風的優勢等^[３]。從以上概念可以看出，政治資源主要包括政治權力資源和政治合法性資源等。

就政治權力而言，政治權力在執政黨內部發生變遷。第一，政治權力在中央逐步由個人領導向集體領導轉變。政治權力不再主要由某個領導人掌控，而是由中央領導集體共同掌控。原來的集權更多地依賴于個人的領導魅力以及歷史條件形成。而在和平的、人民生活日益富裕、社會利益結構呈多元化、政治權利要求日益增多的今天，人們則更多地強調民主，強調多元利益表達、聚合和維護。事實上，從以江澤民同志為核心的第三代黨中央領導集體起，就已經開始實質性地依靠政治局及其常務會議來集體決策。新的中央領導集體的決策機制將更多地依賴于中央領導之間的相互討論和集體決策，將更多地依賴于少數服從多數的原則。民主集中制中的民主將得到進一步的發展。第二，國家的權力由過去的中央高度集權轉變為中央集權與地方分權相結合。隨著改革開放，尤其是實行社會主義市場經濟以來，地方的實力，尤其是東部沿海發達地區的實力大增。中央要實行整體戰略時，不能再像計劃經濟體制下那樣的方式無償地要求地方政府貢獻，而需要更多地與地方政權進行協商，以得到地方政府的支持。而地方政府則希望通過與中央政府的協商中達到中央與地方的雙贏。中央一方面要加強宏觀調控，另一方面又要充分發揮地方的積極性，不斷地向地方下放權力。^[４]

執政黨的政治合法性資源也在日益變遷。政治統治的合法性是指“社會成員對于政治統治的承認，就是社會成員對于政治統治正當性的認可”^[５]，“是指政治系統使人們產生和堅持現存的政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。這里所說的“信仰”，就是社會及其民眾對于政治系統的認同、支持和忠誠的政治表現。^[６]

我們黨的執政地位是通過領導廣大人民群眾順應歷史發展潮流、推翻舊制度、建立新制度而取得的；建立新政權后又是在廣大人民群眾的支持和擁護下行使執政權力的，廣大人民群眾的全力支持是黨執政的強大資源，但這并不意味著黨執政的這種資源是無條件、一成不變的。隨著時間的推移、條件的變化，我們還要看到這種執政資源在不斷增加的同時，也存在著局部變化甚至散失的可能性。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日趨多樣化，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性也必然會進一步突顯，對執政黨的認同度也必然會有所不同。某些黨員干部的道德楷模作用降低，作為合法性基礎的道德力量逐漸減弱。一方面，現代化進程中的科層化，難以避免地產生官僚主義等負面效應，另一方面，體制轉換過程中的“制度空缺”使腐敗現象難以得到有效遏制。因此，“文革”以來，黨風和政風的不良現象難以根除，部分黨員干部貪贓枉法，貪污腐化，道德形象日趨敗壞，有愈演愈烈之勢，當前，腐敗問題已到了關系到黨的生死存亡的程度。對于重視官員道德評價的中國政治文化傳統來說，某些黨員道德形象的破壞，實際上對黨執政的合法性基礎構成了潛在威脅。

（三）意識形態資源變遷。

意識形態是系統地、自覺地反映社會經濟形態和政治制度的思想體系，它體現特定階級或社會集團的根本利益，表現為哲學、宗教、政治思想、法律思想、道德、文學藝術等形式。政黨執政后，執政黨將自己的意識形態與國家權力相結合，上升成為占統治地位的意識形態；同時又通過國家宣傳機器進行意識形態宣傳、灌輸，盡可能使社會公眾形成與之相適應的理想、信仰、信念、價值觀念、道德準則、法律意識和社會心理等等。這樣，就構筑起政黨執政的精神文化方面的支撐，也就形成了執政黨的意識形態資源。

意識形態的最基本特點就是將世俗的目標化為神圣的信仰，同時在追隨者中間形成一種強大的凝聚力和義務感。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟體制的逐步健全，個人利益意識普遍覺醒，文化和意識形態開始世俗化和理性化，昔日意識形態所積聚起來的強大社會凝聚力和給政權以廣泛合法性支持的能力已逐漸削弱。在改革開放后，西方的各種思潮隨著改革開放的大門不斷涌進來。人們在各種思想面前，必然會進行比較和思考，從而出現思想的多元化。社會主義意識形態只能占據主導地位，而不能一統天下。而且還有一些人淡化意識形態，認為不管什么制度，只要能富國強民就是好制度。一些新的社會階層日益崛起，他們要有自己表達利益的場所，進而影響國家的政策。隨著社會經濟趨于多元化，思想文化也趨于多元化。改革開放以來，公民的基本權利得到了較快的發展，人們的言論自由得到了較好的保障?？梢哉f，我國思想界已呈多元化趨勢，各種思想都在搶占宣傳陣地。人們應該看到，目前，我們黨利用手中的文化資源以及對文化資源的控制在仍然能保證社會主義意識形態的主流地位，但我們也不能不看到，隨著我國出版行業的改革以及網絡的出現，其他非主流思想的宣傳陣地也將不斷擴大。今后黨的理論、方針、政策就不能像以往那樣僅僅通過會議和宣傳就能達到統一全國人民思想的目的，這就需要有效的協調機制來使多元思想在社會中相互妥協來達成一致。

二

執政方式是執政黨為支配和影響政權而建立的一整套體制和機制，是執政黨對國家權力的配置、運行、制約所采取的總的調控方式。^[７]黨的執政方式是在根據地政權建設探索的基礎上形成的，建國后，面對滿目瘡痍、百廢待興的新中國，要鞏固新生的政權，外抗西方敵對勢力在政治、軍事和經濟方面的封鎖，內平反動的國民黨殘余勢力的破壞，中國共產黨不得不沿用了戰爭年代以政策為主的一元化執政方式。^[８]在社會主義建設過程中，這種執政方式具有的以黨代政、黨政不分的弊端日益暴露。社會主義市場經濟體制的建立要求執政黨依法治國，建設社會主義民主政治和社會主義政治文明，改革開放以來執政資源的深刻變化將黨置身于全新的執政環境，因此，改革政策型的一元化執政方式，建立適應社會主義市場經濟與民主政治發展的法治型執政方式，成為政治體制改革的關鍵所在。

執政黨行使國家權力的過程實質就是配置社會資源的過程。建立法治型執政方式必然要受到執政資源執政環境的制約，因此，改革執政方式要適應執政資源的變遷，從以下幾方面著手：

１、適應市場經濟發展，合理設計配置國家權力。

傳統的政治權力體系是與計劃經濟體制相適應的，黨權與政權合二為一，執政黨和政府是資源配置的主體。政治權力、經濟權力、社會權力高度集中是這一體制的根本特征。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，市場主體愈益發育成熟，黨、國家與社會三位一體的權力結構出現了松動。公民社會在我國伴隨社會主義市場經濟的發展和依法治國方略的實施逐漸生成。主要表現在民間組織數量迅速增加、民間組織種類大大增多、民間組織獨立性明顯增強、民間組織合法性日益增大等方面。因此，政治權力體系必須按市場經濟的要求重新合理設計和配置。

中國共產黨在國家權力體系中居于領導地位，是國家重大決策的指引者。黨的成員在各級立法、行政、司法機關發揮著重要作用。執政黨的干部大都掌握某些國家權力，沒有制約的權力將會導致權力的濫用和腐敗，因此，必須建立完善的權力制約、監督機制，將執掌國家權力的共產黨組織及其黨員干部置于嚴格的制度制約、監督之下。第一，執政黨內部權力運作應完全納入權力制約、監督的體系內。當前，黨政機關內部都相應設立了監督組織，諸如行政監察審計和黨紀檢查部門。但是，這些部門的作用和權限受到了較大的制約，其重要原因之一，是政黨組織的權力運作并沒有完全進入權力制約、監督的體系內，只是部分地進入。由于權力向黨委尤其是黨委第一書記集中，同級監察、紀檢部門無法有效地對同級黨委權力運作實施制約、監督。這就需要政黨組織的權力運作過程，不僅橫向受到監察、紀檢部門的制約、監督，而且還因為這些部門實行垂直領導體制，政黨權力運作與上一級權力制約、監督的體系打通，從而使政黨權力運作完全納入縱橫貫通的權力制約和監督體系。第二，黨的權力要接受人大權力監督。人大是國家權力機關，其權力是包括黨在內的人民群眾賦予的，沒有任何權力不受人大權力監督。目前，人大對黨組織的監督基本上還是無具體法規可依。由于共產黨員在人大組成中居于穩定的絕對多數，人大要對執政黨權力運行進行制約監督難度很大。因此，規范黨組織與國家權力機關之間的關系，將黨的權力與人大的權力進行合理設計與配置，既要體現人大接受黨的領導，又要體現黨的權力接受人大監督。

２、適應社會主義民主政治發展，以黨內民主促進人民民主社會民主。

民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立充分反映普通黨員和基層組織意愿的黨內民主制度。在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點基礎上擴大黨的代表大會常任制的范圍。積極構建黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。改革和完善黨內選舉制度。建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。這些制度的關鍵是要保障黨員政治權利的實現，實現黨內民主，增強黨的凝聚力和活力，防止權力過分集中與出現黨員“離心力”現象。^[９]

在社會主義國家，黨內民主是整個民主發展的原動力；但是就整個國家的民主建設來說，還要將黨內民主和人民民主社會民主有機地結合起來，以黨內民主推進人民民主社會民主，以人民民主社會民主完善黨內民主。在當前中國，推進人民民主社會民主發展，要把著重點放在以下兩個方面：第一，擴大基層民主?；鶎用裰髻N近人民的生活，是民主的基礎和搖籃。中國經過多年的探索和實踐，試圖在農村形成以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等為基本內容的村民自治制度。這雖然還很初級，但卻是中國草根民主的發軔。民主政治發展要求盡可能提升這些基層直接民主的層次，擴大基層民主的范圍，讓民眾對身邊的事情有更大的決定權。第二，強化民主參與。公民政治參與是現代民主政治的核心，也是溝通公民社會與政治國家信息聯系的重要途徑。公民政治參與擴大，實際上能夠增強政治傳導與反饋系統，有助于政治國家及時、準確地了解公民社會的意愿、要求和呼聲，使決策更符合實際，更能體現民意。改革開放以來，中國也開始了民主參與的實踐，一些法律如選舉法、代表法、工會法。行政監察法、居民委員會組織法、村民委員會組織法，公益事業捐贈法等，都規定了或確認了公民參政議政的權利。中國共產黨十六大則在政治報告中提出要“擴大公民有序的政治參與”。

３、整合意識形態，鞏固黨的合法性基礎。

改革開放以來，意識形態資源的深刻變遷逐漸削弱了黨的合法性基礎，因此，執政黨只有不斷整合意識形態資源，才能鞏固黨合法性基礎。一方面，要把馬克思主義科學理論轉化成為人民群眾和全體黨員持久的精神支柱和理想信念，要提高馬克思主義理論的利用率。一要通過網絡、媒體的作用加大馬克思主義理論的宣傳教育力度，通過宣傳教育提高廣大人民群眾馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的認同度，并學會運用這些理論去觀察和認識世界、指導自己的工作；二要通過各種途徑，包括充分利用黨校、行政學院的陣地加強對黨員干部教育培訓。通過教育培訓，提高全黨學習和利用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想指導思想和工作的自覺性、實踐“三個代表”重要思想的堅定性。三要加大馬克思主義理論的開發力度，推進理論創新。實踐證明，科學理論只有在實踐中不斷豐富和發展才能發揮出巨大的指導作用。社會實踐是不斷發展的，人們對客觀規律的認識不可能一次完成，馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合也不能一勞永逸。時代條件發生了變化，客觀實際發生了變化，我們的思想認識就必須不斷前進，不斷根據新的實踐進行新的理論探索和概括。

另一方面，社會利益整合需要擴大意識形態的包容性。只要市場經濟仍然是推動社會發展的一個基本手段，多元化和復雜化就無法避免。一個政黨的意識形態不可能是多元化的。因此，如何通過一種社會大多數人都能接受的意識形態，把多元化的社會利益整合在一起，消解不同利益集團之間的矛盾和沖突，是執政黨必須回答的難題。執政黨應該使自己的意識形態保持足夠的彈性，以便能容納多數民眾的利益和要求，使之適應社會利益整合的需要。如果執政黨擁有“一黨獨大”的地位，卻沒有包容性的意識形態，那就會造成一部分人游離于體制之外，不認同已有的政治制度。首先，在承認各種利益群體存在的合理性的前提下，以各種利益相互協調、最終形成一個共同體為目標，使自己的意識形態產生一種向心力、凝聚力，使各種能夠推動社會發展的力量都在執政黨那里找到思想上的歸屬感。其次，以社會公正為準繩進行社會利益整合。在政策制定過程中，要維護絕大多數人的利益，特別要保護廣大工人和農民享受到改革開放帶來的成果。最后，通過賦予馬克思主義意識形態的多層次性內容，使黨的意識形態有更大的包容性。^［１０］

注釋：

［１］秦潤新、吳文勤．執政資源的變遷與政治運行機制的創新［Ｊ］．太湖論叢，２００３，（１）．

［２］［３］朱兆中．政黨的執政資源與執政成本初探［Ｊ］．上海行政學院學報，２００３，（４）．

［４］［９］秦潤新、吳文勤．執政資源的變遷與政治運行機制的創新［Ｊ］．太湖論叢，２００３，（１）．

［５］王浦劬．政治學基礎［Ｍ］．北京：北京大學出版社，１９９５版，第１６３頁．

［６］蔣京議．合法性資源是有效執政的重要條件［Ｎ］．學習時報，２００３－２－２４．

［７］戴廣田．論中國共產黨執政方式的改進［Ｊ］．領導之友，２００２，（４）．

［８］唐嵐．黨的執政方式的歷史演進與現實啟示［Ｊ］．黨政干部論壇，２００３，（９）．

［１０］吳家驥、魯彩榮．意識形態整合：構建社會主義和諧社會的重大課題［Ｊ］．學術探索，２００３，（４）．

責任編輯張榮輝