淺談目前我國權力監督不力的原因、危害及對策

［摘要］權力監督系統本身的問題和環境因素是導致權力監督不力的主要原因。必須加強和改善黨的領導；深化監督體制改革，完善權力運行系統；培養監督意識，建立靈活高效的社會監督網絡。

［關鍵詞］權力監督原因危害對策

一、權力監督不力的原因

我國憲法規定：一切權力屬于人民，人民是國家權力的所有者。行使權力者與權力所有者必須保持一致，即權力為人民大眾服務。但隨著社會主義建設的發展，我國的權力運行在新形勢下出現了許多新問題：一是權力規范落后于權力運用，孟德斯鳩認為一切有權力的人都容易濫用權力，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。沒有相應規范約束必然使權力為所欲為，使腐敗現象日益嚴重。二是權力制衡機制不適應發展的需要。在實際運行中時常出現“三太現象”：“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”，或“漏監”、“空監”等現象。主要原因在于權力監督系統本身的問題和環境因素兩方面。

（一）權力監督系統的問題。

１、權力監督機構的附屬性。我國的權力監督機構一般受同級黨委或政府和上級監督機關的雙重領導，而同級黨委或政府的領導往往起主要作用。經費和物資裝備及干部的職務任免、福利待遇、離退休安置等切身利益問題，由當地黨委、政府管理，而地方黨委政府又是它的監督對象，因此便出現了監督客體領導監督主體，監督主體依附于監督客體的狀況，這種附屬性使監督機關難以監督同級黨政機關，關于黨內監督的規定不少，但往往是“貼在墻上，說在嘴上，做做樣子，搞搞形式”。很多涉及主要領導干部的案件難查難處，往往與這種附屬性密切相關。原山東泰安市委書記胡建學說：官當到我這一級，就沒人管了。原廣西玉林市委書記李乘龍說：我的權力太大，監督機構對我形同虛設。原江西省副省長胡長清說：我當上副省長以后，天馬行空來去自由。

２、權力監督機制欠完善。目前我國對權力運行實施監督所必需的由法律和條例等構成的監督規范還很不完備，這主要表現在兩個方面：一是缺乏明確的權力運行程序和國家工作人員正確行使權力行為的制度和法規，對一些組織和個人的越軌行為難以準確判斷和及時糾正，二是已有的法律、法規還缺乏具體的實施細則，難以操作，監督者在實施監督的過程中容易產生盲目性和主觀隨意性。總體上看，我國的監督體制比較系統，但有些方面還有待完善，如：人大擔負著監督行政的職能，卻沒有專門的監督常設機構，政協通過批評和建議發揮民主監督作用，這是獨具中國特色的權力外部監督形式，但政協監督缺乏權力和法律效應，也同樣缺乏監督的常設機構；輿論監督具有公開、迅速、覆蓋面廣等優勢，一旦與監督機構相配合，威力巨大，由于輿論監督沒有明確的法律規范，因此也有很多不盡如人意的地方。關于官員的腐敗，從現象上看是以權謀私，實質上是權力不受限制。

（二）環境因素。

隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉化，權力運行有著較大的自由度，一方面，隨著市場經濟的建立發展，金錢的控制力大大增強，權力運行有一定自由的空間，在金錢的誘惑下，運用權力來聚斂財富就成必然。另一方面，權力仍可控制微觀經濟和干預市場，權力就有謀私的機會和條件，同時，在私營、三資企業有一定發展，國有企業有一定自主權條件下，它們就必然會以錢來爭取權力為其服務。這樣，權力運行的無序狀態和腐敗在一定時期內就無法避免。

一般來說，在發展中國家，謀官易于謀財。步入仕途雖然不能帶來豐厚的工資收入，但一旦做了官，也就有了房子、車子、電話、醫療保健以及支配財、物等方面的種種權力，這些權力和待遇并不能使他們成為一方富翁，但其舒適安逸的生活和令人羨慕的社會地位還是會使他們當中的一些人產生某種滿足感和優越感。但是，在市場經濟大潮猛烈沖擊下，某些行政官員原本受的政治和生活待遇在新崛起的“暴發戶”面前頃刻之間黯然失色，由此產生的失落感和市場經濟的巨大誘惑，刺激了他們的神經，也喚起了他們對財富的強烈需求和渴望。這時，權力變成某些人從經濟上尋求補償的一種手段和工具。他們一方面打著發展市場經濟的旗號，千方百計地鉆法律法規不完善的空子；另一方面則利用手中享有的權力，肆無忌憚地侵吞揮霍國家和人民的財富。

二、權力監督不力的危害

國土資源部披露：２００４年全國共查處土地違法案件１６．８萬件，相當于往年同期的兩倍，６８７人受到黨紀政紀處分，９４人被追究刑事責任。受處分的比例不到千分之五；刑事責任追究比例僅萬分之五點六。百分九十九以上的人逃脫了黨紀政紀處分，千分之九十九以上的人逃脫了刑事責任，基本上可以“忽略不計”。這說明“違法成本”是實在太低了，依靠本地官員去“自我查處”是多么艱難。

由于權力監督不力所衍生出的腐敗行為大多發生在享有人、財、物、事等支配大權的部門及官員身上，因此所造成的危害和影響就更不同于一般。從這些年發生的一系列大案來看，某些黨內高級官員的腐敗行為，不僅嚴重地干擾了黨的路線、方針、政策的貫徹和落實，破壞黨群、干群關系，影響黨的光輝形象，而且其“示范效應”也激起了其他大大小小腐敗分子的胃口，助長了他們的氣焰，使腐敗之風愈刮愈烈。從２００５年兩會高檢公布的資料來看，２００４年，各級檢察機關立案偵查涉嫌職務犯罪的國家工作人員４３７５７人，比上年增加０．６％，其中涉嫌貪污賄賂犯罪３５０３１人，瀆職侵權犯罪８７２６人；共提起公訴３０７８８人；立案偵查貪污賄賂、挪用公款百萬元以上案件１２７５件，比上年增加４．９％。立案偵查涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員２９６０人，其中廳局級１９８人、省部級１１人；已提起公訴１９８０人。從２００５年兩會高院公布的資料來看，地方各級人民法院全年共判處罪犯１８２２０人；審結貪污受賄、挪用公款和瀆職等案件２４１８４件（含舊存），上升５．２％，判處縣處級以上國家工作人員罪犯７７２人，其中省部級６人，地廳級９８人。深圳市前副市長王炬涉嫌貪賄２個億，因此而被“雙規”的部經理級深圳官員多達３０余人，涉案金額高達１４億元人民幣。建國以來最大的貪污走私案——廈門“遠華走私案”涉案資金八百億人民幣，因此被拘捕及“雙規”的涉案官員近千名，公安部副部長一名，正、副廳級官員３０名。涉案人員之眾，范圍之廣、金額之大，令人觸目驚心。

三、加強權力制約和監督的對策

（一）深化監督體制改革，完善權力運行系統。

１、監督體制應強化垂直領導。行政權運行的特殊性，要求行政監督主體的地位相對獨立，權威相對較高。監督者和被監督者不能兩位一體，也不能讓監督者依附于或受制于被監督者，以防二者的主、客體位置在一定條件下錯位。反腐敗“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”世界上一些反腐敗比較成功的國家的廉政機構都有這樣兩個特點：一是直屬總統（總理）負責，具有相對的獨立性和一定的自主權；二是擁有足夠而且廣泛的權力。如香港的廉政公署，獨立性強，職、權、責三者比較協調統一，采取懲治、防范和教育三管齊下；新加坡政府成立反貪污受賄局，由總理直接領導，法律賦予反貪局很大的權力，可以逮捕涉嫌貪污犯罪的任何人，搜查其住所，查閱其銀行賬戶，扣押其資產等。我們可以借鑒國外先進經驗創造有中國特色的做法。一是把現有的紀檢、監察、審計合并到反貪局中，直接隸屬中央領導，不受地方政府管轄，其經費及物資設備由特定的專門渠道撥足，干部的任免及福利待遇由上一級機關負責。從而建立一個統一高效、獨立性強的監督系統。二是賦予更大的權限，增強監督手段，適應社會主義市場經濟條件下監督實踐的新特點的要求，建立以紀檢、監察、審計、反貪局四位一體的新的監督機構，把這四個部門的職能和手段統一起來，賦予新的監督機構以紀檢監察權、偵查權、審計權、拘留權和刑事起訴權。這樣就會真正形成合力，發揮綜合監督效能。三是敢于沖破“關系網”、“地方保護主義”等重重阻礙，排除干擾，對一切有損于黨和國家利益的違法違紀行為敢查敢管，努力提高和維護反腐保廉機構的權威性。

２、完善權力規范。監督的本質是對權力的監督制約，防止權力的濫用。它是實現國家權力系統內在穩定的必要機制，是防范權力腐敗的根本措施之一。監督活動必須有法可依，必須明確規定監督主體和客體的權力范圍。正如鄧小平同志在談到廉政建設時所說：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。從監督主體來說，監督機構的權限、職責、對象、范圍、工作程序、途徑、時效等都要有明確規范，使監督制度化、具體化、標準化，嚴格按程序辦事。從監督客體來說也要有相應的權力規范。許多監督機構不能對各級黨政機關及其領導者實行有效監督，原因之一就是權力規范不周全。如對當前發展市場經濟中大量出現的新問題、新情況，沒有及時制定相應的規范，或是規定過于原則籠統，沒有操作性強的實體性和程序性細則。不可否認，自十一屆三中全會以來，國家制定了許多政策散見于《中華人民共和國刑法》等一百多個法律、法規以及政策性文件之中。這些法律、法規和政策，就總體而言，政策性規定多，法律規定少；原則性強，操作性差。

因此，我們必須制定一套權力規范：第一是法律規范。這個規范必須明確、具體又便于操作，并且公開接受群眾的監督，一旦權力主體違反了規范，監督機構就有依據加以追究，這樣才能真正起到監督制約作用。第二是道德規范，道德規范在人們社會行為中的隱性制約作用是極其重要的。腐敗與道德的淪喪密切相關，通過良好的道德教育也可以規范權力主體的行為。

３、加強預防監督。目前關鍵是對執行主體的權力給予規范。我們可以借鑒西方國家的一些做法。如健全的公務員制度，在刑法、民法中嚴厲規定了打擊行賄受賄、貪污盜竊的措施，并且將公務員兼職、受禮、財產變動、配偶和親屬接收利益贈予、從事與公職不相宜的活動，侵占公有財產和他人財產，乃至離開政府后的活動限制等事宜，均用準則、條例、法規等確立下來，頒行下去。既有預防性的措施，又有強制性的規范，還有便于操作的懲戒性條款。對黨政領導及其工作人員的權力范圍作出明確細致的規范。如對涉及受禮、兼職、贏利事務、領導干部子女和親屬經商等作出明確詳盡的規定，并在試行中不斷完善，一旦成熟，就要上升為法律法規。

（二）加強和改善黨的領導。

加強和改善黨對監督工作的領導。首先，黨要加強自身建設，加強民主集中制，發展黨內民主，加強監督部門的職能和地位，強化監督部門的垂直領導。其次，要貫徹黨政職能分開、政企分開原則，改善黨的領導，使黨能擺脫具體的行政管理和微觀經濟管理工作，總攬全局，更好地實現黨對國家和社會生活的總的領導。同時，改善對監督工作的領導，黨委應著重對監督部門進行路線、政策的領導和教育。

（三）培養監督意識，建立靈活高效的社會監督網絡。

社會主義國家不搞權力制衡，但對各級黨政領導權的制約必不可少。除了設立專門監督機構以外，還要在全社會培養一種監督意識，也就是公民參與監督。這種參與主要有兩個方面：一是輿論參與，就是要充分發揮傳媒工具的獨特作用，強化輿論監督功能，僅靠政府官員自身免疫力是不夠的。雖然新聞監督本身不具有制裁力，但具有號召動員群眾的實際能力，正如羅素所說：“直到政府不得不尊重輿論時，民主才算是成功的。”二是政治參與，通過落實公民民主權力，加強對各級政府官員和執法人員的監督，這里，關鍵是強化人民代表大會的權力，使人大真正成為國家的最高權力機關和立法機關。

參考文獻：

１、孟德斯鳩：《論法的精神》［Ｍ］（上冊）第１２頁。

２、２００５年第十屆全國人民代表大會第三次會議上最高人民檢察院工作報告。

３、２００５年第十屆全國人民代表大會第三次會議上最高人民法院工作報告。

４、《鄧小平文選》［Ｍ］（第２卷），北京：人民出版社，１９９４出版，第２９２頁。

５、《鄧小平文選》［Ｍ］（第３卷），北京：人民出版社，１９９３出版，第３７９頁。

６、羅素：《權力論》［Ｍ］第１５４頁。

責任編輯晏蔚青