通過法制化道路堅持和發展中國特色的政黨制度

［摘要］中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國特色的政黨制度。中國特色的政黨制度與世界各國政黨制度相比，有自身的特點和優勢。法制化是堅持和發展中國特色的政黨制度的基本路徑，通過法制化的道路堅持和發展中國特色的政黨制度是政治民主化和政黨現代化的必然要求。我國政黨制度法制化工作已經起步，具體體現在我國憲法、憲法慣例、普通法律、政協章程和中共共產黨黨章及黨內重要文件有關政黨的規定。制定專門的《政黨法》時機不成熟，但可首先制定《政治協商會議組織法》和《參政黨法》。

［關鍵詞］政黨政黨制度政黨法制政黨制度法制化

２００５年２月，以胡錦濤同志為總書記的新一屆黨中央頒布了［２００５］５號文件《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，文件指出：“要進一步推進多黨合作和政治協商的制度化、規范化、程序化。”為此，從實體上，認識中國共產黨領導的多黨合作政黨制度的特點、優勢和內在價值，具有重大的理論意義和現實意義，為有中國特色的政黨制度的法制化奠定思想基礎，從程序上，進一步修改、完善相關法律，明確中國共產黨執政的方式、方法、程序和各個民主黨派參政議政的方式、程序、范圍，為中國特色的政黨制度的法制化鋪平道路。本文試圖從這來兩個方面展開探討，確立法制化作為堅持和發展有中國特色的政黨制度的路徑，以樹立對中國共產黨領導的多黨合作的政黨制度的信心和決心。

一、有中國特色的政黨制度的特點和優勢

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。中國共產黨和各民主黨派團結合作，互相監督，共同致力于建設中國特色的社會主義和統一祖國、振興中華的偉大事業。我國實行的共產黨領導的多黨合作的政黨體制是我國政治制度的特點和優點^①。這種政黨制度不同于其他任何國家的政黨制度，既不同于蘇俄威權主義下的一黨制，也不同于日本等國的一黨優位制，具有中國特色，故稱為中國特色的政黨制度。

中國特色的政黨制度與世界各國政黨制度相比，具有以下特點：第一，中國特色的政黨制度不是一黨制，是多黨合作制。第二，中國特色的政黨制度不是兩黨制，而是一黨執政、多黨參與制。第三，中國特色的政黨制度不是多黨領導制，而是一黨領導制。歸納起來，中國特色的政黨制度在政治結構上融合一黨制和多黨制，就象在經濟領域中股份合作制融合股份制和合作制一樣^②，反映了中國共產黨執政、各民主黨派參政的多黨合作關系，既有利于決策的及時性和高效性，又有利于決策的民主性和科學性，充分展現了社會主義政黨制度的優越性。

總結國內外的歷史經驗，中國特的政黨制度是適應中國特定國情的制度，在社會主義中國的政治運行體系中保持著獨特的優勢并發揮了以下重大的效能：（一）維護并促進了社會政治穩定。（二）有助于人民群眾行使當家作主的民主權利。（三）形成了健康有效的黨派監督機制（四）團結港澳同胞、臺灣同胞、海外僑胞，促進祖國統一事業。

二、通過法制化道路堅持和發展中國特色的政黨制度

是政治民主化和政黨現代化的必然要求

中國特色的政黨制度，即中國共產黨領導的多黨合作的政黨制度是中國人民在長期革命和建設實踐中作出的歷史選擇。中國各民主黨派承認共產黨的領導，乃是他們走過漫長的道路，在切身經歷之后自己所作出的抉擇^③。正如前面所述，中國特色的政黨制度適合于中國的特有國情和發展階段，具有自身的特點、功能和優勢，我們必須堅持中國特色的政黨制度。改革開放促使中國社會日新月異，社會的變遷要求中國共產黨在領導人民進行市場化經濟改革和經濟建設的同時，不斷作出自我調整，加強黨的領導，改善黨的領導，實現依法執政。為此，我們也必須在堅持中不斷發展中國特色的政黨制度。

如何堅持和發展中國特色的政黨制度，是我國社會主義現代化轉型中必須面對的問題。堅持和發展中國特色的政黨制度不能孤立而行，應當結合社會主義民主政治建設和國際政黨運動的發展趨勢去探索。根據各國政黨運動發展的規律和中國共產黨大力提倡的“依法執政”要求，本人認為，法制化是堅持和發展中國特色的政黨制度的基本路徑，這既是發展社會主義民主政治的需要，也是促進執政黨和參政黨實行自我調整、與時俱進的需要。換句話說，通過法制化的道路堅持和發展中國特色的政黨制度是政治民主化和政黨現代化的必然要求。

在政治黨派產生后的很長時間內，絕大多數存在政黨的國家，均把政治黨派視為一種普通的結社組織，在憲法上和法律上屬于政治結社團體，沒有對政黨的地位、功能和作用作出明文規定。二戰結束以后，政黨憲法化和法律化成為越來越多的國家政黨制度發展的一個重要趨勢^{④。據荷蘭學者亨利#8226;范#8226;馬爾賽文等人統計，截至１９７６年，全世界就有１５７部憲法文件對政黨法加以規定，在選舉法和其他有關立法中涉及政黨的條款也越來越常見⑤}。為了保障自由民主的法制秩序，防止法西斯勢力抬頭，不少西方國家的憲法學家和政治學者曾對憲法和法律是否應當對政黨作出規定以及如何規定，進行了專門研究。絕大多數德國法學家贊成把政黨看作具有政治目標的特殊的社團組織，這種組織的合法性應由憲法和法律的特定標準來決定^⑥。德國１９６７年專門制定了系統的《政黨法》，以此為借鑒，許多發展中的東南亞國家、轉型后的東歐國家、獨立體國家和獨立后的俄羅斯先后制定了《政黨法》，這種政黨與法律關系日益密切的現象表明，規范化和法制化是世界各國政黨制度發展的一個重要方向。對政黨和政黨活動進行法律控制，在政黨現代化和政治民主化過程中已逐步形成各國的共識。

中國特色的政黨制度是在中國革命和建設的長期實踐中逐步形成和發展的，是中國共產黨和各民主黨派共同作出的歷史性選擇。這種制度是中國人民在追求政治民主化過程中對政黨制度所作的創造性安排。江澤民對此有高度的評價：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是適合我國國情、具有中國特色的社會主義民主制度。”^⑦作為一項基本政治制度，也作為社會主義民主制度的具體實現形式，將中國特色的政黨制度通過法制化的道路予以穩定下來，是實現依法治國、依法執政的必然要求，也是建設社會主義政治文明、實現社會主義政治民主化的必然要求。鄧小平早在改革開放之初就強調：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”^⑧黨的十六大又提出：“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。”“支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。”２００５年２月，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央頒布的五號文件《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》再次強調：“要進一步推進多黨合作和政治協商的制度化、規范化、程序化”。這標志著中國特色政黨制度已進入了新的發展時期，為全面建設小康社會開拓了廣闊的政治空間，體現了新時期政治文明建設和政治制度現代化的基本發展方向^⑨。筆者認為，這種基本發展方向就是法制化的方向。可以說，將中國特色的政黨制度納入規范化、法制化的軌道是全黨、全國人民基于民主法制建設提出的時代要求。

我國最早提出“政黨現代化”這個概念的是著名的政黨學者王長江^{10}。他說，政黨現代化表明政黨發展的共同趨勢。時代變了，政黨就得改革。政黨改革最顯著的特點，都是要從適應過去時代的運作模式，轉向新的、適應今天變化了的時代的運作模式。中國共產黨已經由領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為在全國掌握政權并長期執政的黨；由在受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為在全面改革開放和實行社會主市場經濟條件下領導國家建設的黨。這個過程預示了中國從傳統走向現代、從落后走向進步的過程，民族和國家的現代化必然要求領導他的中國共產黨和多黨合作的政黨制度不斷改革、與時俱進，實現自我的現代化，不斷調整中國共產黨的執政方式，明確民主黨派的參政方式，在保持社會穩定中實現依法執政和依法參政。王長江認為，政黨現代化比“黨的改革”更確切地揭示了社會變革的方向，表達了政黨進步的必然要求。他說，政黨現代化就是政黨適應客觀環境及其變化的需要，適應社會發展進程，使自身機構、功能、機制和活動方式不斷制度化、規范化、科學化的過程^{11}。

的確，政黨現代化與社會生活的其他方面的現代化一樣，本質上是不斷走向制度化、規范化、科學化的過程。這種制度化、規范化、科學化的過程，一方面要經受時間和空間的考驗，另一方面要取得人們普遍的認同，從價值層面上，要符合人類的人性、人權、自由、平等、民主、法治的精神和需要，從制度層面上，要達到規范、穩定、安全的要求。中國是正處于現代化轉型的過程之中，生活方式和生產方式都正經歷著前所未有的急劇變遷，中國特色的政黨制度同樣面臨一個現代化的問題，這關系到社會主義政治文明的建設程度。在過去相當長的歲月里，中國共產黨和各民主黨派的地位、作用、活動主要受中國共產黨黨內文件的調整，各民主黨派的內部章程、活動規則為社會所不知，公開化、透明度很不夠，以至于人們對中國特色的政黨制度和各民主黨派知之甚少，這很不利于發揮民主黨派參政議政、發揚社會主義民主的需要。將中國特色的政黨制度納入法制化的軌道，制定、修改有關政黨地位、作用、活動的法律法規，是政黨現代化、政治民主化、、中國現代化的必然要求。黨的十五大確定了依法治國的治國方略，黨的十六大又提出建設社會主義政治文明，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央反復強調“黨要在憲法和法律范圍內活動”、“依法執政”。將中國特色的政黨制度法制化，是依法治國、依法執政和建設社會主義政治文明的重要內容。應該加強政黨立法，使多黨合作基本制度法律化，多黨合作組織形式法律化，執政黨的地位、作用與行為規范化和法律化，民主黨派的地位、作用與行為規范化和法律化，政黨的監督法律化，使政黨制度和政黨關系有法可依、有法必依^{12}。走法制化的道路，制定政黨法律規范，以依法規范各政黨的活動，形成中國特色的社會主義政黨文明，這一觀點逐步得到理論界和學術界的理解、支持和“合唱”。^{13}

三、我國在政黨制度法制化方面所做出的努力和探索

二十世紀五十年代后期和“文化大革命”期間，民主黨派一度被停止活動，多黨合作的政黨制度遭受了重大破壞，其根本原因在于政黨法制沒有建立起來。經過改革開放幾十年的努力，法制建設在各個方面取得了巨大進步。在我國，國家的階級屬性，即一切權力屬于人民，人民是國家的主人和根本政治制度、國家結構制度、公民的基本權利和義務、國家機構都已經法律化了，理所當然，作為國家基本政治制度的政黨制度，也必須法律化，使全國各族人民和各社會組織做到有法可依^{14}。回顧我國法制建設的進程，我國在政黨制度法制化方面已經作出一定努力，在立法上已經開始探索如何建設有中國特色的政黨制度。也就是說，我國政黨制度法制化工作已經起步。

我國政黨制度法制化的工作主要體現在憲法規定上。與許多國家一樣，我國憲法對政黨的地位作了明確的規定，確立了中國特色的政黨制度。我國政黨制度法制化的工作起源于我國憲法對中國共產黨領導地位的確定。現行憲法在序言中先后在五處提及“中國共產黨領導”。中華人民共和國成立以來的四部憲法，都在序言部分強調了共產黨的領導。除了１９７５年憲法外，其余三部憲法都同時強調了中國各民主黨派是統一戰線的重要組成部分。１９８２年憲法即現行憲法，還第一次使用了“各政黨”的重要提法，強調包括共產黨和八個民主黨在內的“各政黨”，“都必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。憲法第五條還特別重申：各政黨“都必須遵守憲法和法律，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這些規定都是我國政黨制度法律化的重要成果，并為政黨制度的進一步法律化打下了基礎^{15}。憲法對共產黨領導地位、各民主黨派參加統一戰線、各政黨都必須遵守憲法和法律的規定，是我國政黨制度法制化的開端。１９９３年３月，中國共產黨中央委員會接受民建中央的建議，正式向八屆全國人大第一次會議提議“將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入憲法”，最后，大會通過第四條憲法修正案，憲法序言第十自然段末尾增加：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”籍此，有中國特色的政黨制度正式載入憲法，標志著中國共產黨領導的多黨合作從法外制度轉化為由根本大法確認的法內制度^{16}，使我國政黨制度法制化又邁出了一大步，有利于我國政黨制度在憲法的框架下得以穩步發展。

我國政黨制度法制化的工作還體現在形成了一系列的憲法慣例。比如，在中國共產黨與國家權力的關系上，由中共中央向全國人大提議全面修改憲法或提出憲法修正案內容，由中共中央向全國人大提出國家領導人的人選，全國人大即將討論的重要議題先由中共中央討論商議；在多黨合作的黨派關系上，中共中央作出重要決策和人事安排之前，先召開座談會與各民黨派領導協商，征取意見，通報情況，傳達重要文件；各民主黨派和無黨派人士可就國家大政方針和現代化建設中的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議，也可約請中共中央負責人交談^{17}；在黨派干部安排上，民主黨派的主要負責人同時擔任人大或政協的副職領導職務。還有諸如“各政黨在憲法和法律范圍內活動”，“黨管干部”，“中國人民政治協商會議與全國人民代表大會同時召開”，“全國政協委員列席全國人大會議”，等等，都逐步形成了影響力巨大的憲法慣例。憲法慣例在我國政治生活和法制建設中所起的作用越來越大。

普通法律中有關政黨的條款豐富了我國政黨制度法制化的內容。為了確保中國共產黨制定的方針、政策能夠在各方面得以落實，體現中國共產黨的領導，使各政黨能夠做守法之表率，我國許多部普通法律均設立了有關政黨的條款。比如，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第２９條規定：“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。”第３３條規定：“推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。”說明包括民主黨派在內的各政黨有權單獨或聯合向全國和地方各級人民代表大會提出自己的代表候選人，還可以通過介紹候選人情況等方式宣傳候選人，幫助候選人參加選舉。《立法法》第三條要求國家立法堅持中國共產黨的領導。《村民委員會組織法》第三條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這就明確了共產黨在農村的基層組織和村民委員會的相互關系，一方面要尊重農民行使民主權利選舉自治性群眾組織村民委員會，另一方面，也要保障中國共產黨在農村地區的領導，村民委員會要主動接受村黨支部的領導、指導和監督。《國防教育法》第五條、《國防法》第十九條和第四十七條、《國家安全法》第三條、《未成年人保護法》第五條、《集會游行示威法》第七條第二款、《保守國家秘密法》第三條、《檔案法》第三條、《個人獨資企業法》第七條、《高等教育法》第三十九條、《全民所有制工業企業法》第八條等許多部法律的條款均規定了中國共產黨的地位、職能、各政黨及其黨員的義務。

《中國人民政治協商會議章程》、《中國共產黨黨章》和中國共產黨有關多黨合作和統一戰線的一系列文件為我國政黨制度法制化積累了豐富的理論素材和實踐經驗。在我國政黨制度法制化剛剛起步的今天，有中國特色的政黨制度的內涵和運行依據主要體現在《中國人民政治協商會議章程》、《中國共產黨黨章》和中國共產黨有關多黨合作和統一戰線的一系列文件里。中國人政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。《中國人民政治協商會議章程》規定了各政黨圍繞政治協商、民主監督、參政議政進行一系列活動的規則、準則和辦法，極大地豐富了中國特色政黨制度的內容，是共產黨領導的多黨合作經驗的結晶。《中國共產黨黨章》具體規定了共產黨的宗旨、目標、地位、作用、活動方式、活動范圍、內部組織和黨員的權利義務，內容非常豐富，是指導共產黨行動的依據，是中國特色政黨制度的主要內容。以江澤民同志為核心的第三代領導集體于１９８９年底頒布了《中共中央關于堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中共［１９８９］１４號文件），這個文件是中國共產黨同個民主黨派充分協商后制定的，肯定了共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，肯定了個民主黨派在國家政治生活中的參政黨的地位和作用，是對憲法序言的具體解釋和規定^{18}，是１６年來多黨合作、政治協商、參政議政的具體指導規則。２００５年２月，以胡錦濤同志為總書記的新一屆黨中央又頒布了五號文件《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，這是有中國特色政黨制度發展史上的又一件大事。五號文件在深入調研，并充分聽取各民主黨派中央、無黨派人士幾個有關方面意見的基礎上，經過反復修改而成^{19}。這項文件進一步完善了民主黨派的表述，指出“民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和擁戶社會主義愛國者的政治聯盟”，增加了“社會主義建設者”的成份，把政治協商明確為中國共產黨提高執政能力的重要途徑，把政治協商納入決策程序，完善了政治協商的內容、形式和程序，在培養選拔黨外干部工作上也有創新。五號文件是有中國特色的政黨制度在新時期進一步發展的指南。

民主是法制的基礎，法制是民主的保障，作為社會主義民主制度不可或缺的中國特色的政黨制度也必須納入法制規范的軌道，建設社會主義法治國家，堅持和改善中國共產黨的領導，發揮各民主黨派作為參政黨的作用，必須走政黨制度法制化的道路，這是建設社會主義政治文明的需要。

四、推進政黨制度法制化面臨的立法趨施

立法是政黨制度法制化的前提條件。在我國是否有必要進行政黨方面的立法尤其是制定一部專門的政黨法這個問題上，理論界和學術界存在較大的分歧。

曾經有學者指出，《中共中央關于堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中共［１９８９］１４號文件）已經對執政黨和參政黨的地位、作用、關系以及個民主黨派參政議政的內容、形式和措施等問題作了比較具體的規定，這雖然是一個政策性的文件，但是對于共產黨和各民主黨派都具有很強的約束力。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度堅持得好不好，關鍵在于現有政策的落實，而不在于政策條文的法律化^{20}。也有學者指出，國外制定專門政黨法的只是少數國家。政黨法并非政黨開展正常活動的必要前提。我國政局穩定，有經過長期政治實踐形成的規范政黨活動的傳統和慣例，不存在制定政黨法的社會歷史原因^{21}。不贊成政黨立法的學者還有羅廣武、華毅、吳江等。

近年來，主張政黨立法的學者越來越多。早有學者指出，中共中央《意見》雖然內容翔實，措施得當，但由于它只是以中共中央名義發布的黨內文件，只是表明執政黨對多黨合作的積極態度，只為多黨合作的提供了執政黨方面的政策依據，不具有國家的法律效力。歷史的經驗教訓表明，再好的政策，如果不把它制度化、法律化，使他“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”，那就難以使我國政治生活的核心部分政黨制度做到有法可依、有法必依^{22}。有學者認為，必須把早已明確的政黨運行法律化的原則切實提上工作日程，從研究問題開始，一步步推向實踐^{23}，而不能像毛澤東當年批評的那樣，“僅僅把箭拿在手里搓來搓去，連聲贊曰‘好箭！好箭！’卻老是不愿意放出去”^{24}。另有學者指出，我國簽署、批準、加入的國際人權公約（如《經濟、社會和文化國家公約》和《公民權利和政治權利國際公約》）都規定各國公民有組織政治社團和政黨的自由。今后政黨立法問題確實應提上議事日程^{25}。

中國共產黨一貫主張“要建立健全配套措施，使多黨合作進一步規范化、制度化。”^{26}多黨合作的規范化和制度化的根本，是實現多黨合作的法律化，通過法律來規定多黨合作的形式、途徑和內容以及解決的方法^{27}。沒有關于政黨的立法，就無所謂“黨在憲法和法律的范圍內活動”，所以，必須針對政黨進行立法，這應該是沒有異議的。筆者認為，政黨立法問題是我國建設社會主義民主政治過程中是無法回避的問題，遲早應當予以解決，但是，制定一部專門的《政黨法》時機根本不成熟。隨著經濟體制的改變，政治體制也必須作相應的調整，作為民主體制重要內容的政黨制度也在發展之中，尚處于探索狀態。制定《政黨法》會面臨黨政關系、黨際關系、政黨自由、政黨自律等實踐中尚不成熟的問題，匆忙草率的立法不僅達不到預期目的，反而會增加許多誤解，難以避免一些混亂，更何況有關政黨法制的研究在理論上也準備不足。要制定專門的《政黨法》，一需要靠實踐探索中進一步積累經驗和素材，二需要更加深入和全面的理論研究。當然，沒有條件馬上制定專門的《政黨法》，并不是說我們在政黨立法方面就無所作為。

堅持和發展有中國特色的政黨制度，需要推進政黨制度法制化進程，根據目前的條件可以先制定《政治協商會議組織法》和《參政黨法》。

（一）制定《政治協商會議組織法》。中國人民政治協商會議是我國愛國統一戰線組織，是各民主黨派行使參政議政權利的重要場所，是中國特色的社會主義民主的具體實現形式。政協與人大、政府一起構成了現行政治體制的基本框架。隨著政協委員結構的調整及其素質的提高，政協委員的提案越來越多，提案的質量越來越高，人民政協在我國民主政治中發揮越來越重要的作用。人民代表按照地域為單位選舉產生，政協委員按照職業和界別推舉產生，分別代表地方利益和行業利益，相互相承，是我國社會主義民主代議制的兩翼。進一步發揮政協的作用，調動政協委員愛國奉獻的精神，是發展有中國特色的社會主義民主政治的需要。但是，我國政協的活動依靠的是自己制定的章程，處于無法可依的狀態。應該加快政協工作法制化進程，爭取立法保護各民主黨派、各團體和各界代表人士的協商權、監督權^{28}。通過立法制定統一的《政治協商會議組織法》，具體規定政協委員的推薦和產生辦法、政協委員的權利義務、政協領導構成和選舉辦法、政協的內部機構、政協的性質、職能和作用、政協會議的召集和主持、政協會議的議事規則、參政議政的范圍等內容。通過立法實現政治協商、民主監督和參政議政制度化、規范化和法律化，使中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度成為一項真正的社會主義民主制度。通過立法進一步提高政協會議和政協委員的地位，賦予政協一定程度和一定范圍的法律案復議權、法律案提案權、違憲案提議權，賦予政協委員言論特別保護權和人身特別保護權，賦予各民主黨派在政協組織參議黨團的權利，促進各民主黨派更好地履行參政黨的職能，確保政協更好地發揮政治協商、民主監督和參政議政的作用。

（二）制定《參政黨法》。雖然制定一部專門的《政黨法》為時過早，但是，制定統一的《參政黨法》確實非常必要，使我國實現各民主黨派的參政活動有法可依。１９８９年底中共中央頒布了《中共中央關于堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中共［１９８９］１４號文件），２００５年２月，以胡錦濤同志為總書記的新一屆黨中央又頒布了五號文件《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，這兩部文件對共產黨領導的多黨合作制度規定得比較詳細具體，對參政黨的性質、地位、作用以及個民主黨派參政議政的內容、形式和措施等問題作了比較具體的規定，是中國特色的政黨制度運行的主要準則。但是，中共共產黨的文件畢竟體現的只是黨內的政策，沒有向全國公示，不具有國家法律的效力。筆者認為，應當以中共中央頒布的這兩份文件為基礎，制定統一的《參政黨法》，具體規定參政黨的定義、性質、地位，組織原則和組織機構，參政議政的方式、范圍和規則，對執政黨、政府、司法的監督，民主黨派成員的權利和義務，民主黨派干部的培養、選拔和考核，經費的來源和使用等內容。《參政黨法》的制定有助于各民主黨派及其成員依法參政和依法議政，實現參政議政規范化和法制化，有助于參政黨黨內民主的發揚和發展。

除了以上兩項重大立法之外，應當適時修改憲法，提高政協在憲法中的地位，賦予政協諸如法律案復議權等更大的職能，實現政協國家機關化。另外，應當對選舉法、人大組織法、國務院組織法等法律進行修改，更好地體現中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，確保各民主黨派確實能夠行使參政議政、民主監督的職能，為堅持和發展有中國特色的政黨制度創造更好的法制環境。

注釋：

①③許崇德主編：《中國憲法》（修訂本），中國人民大學出版社１９９６年版，第３８２頁。

②金勇興：《論有中國特色的政黨制度》，《科學社會主義》２００１年第五期。

④李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社１９９８年版，第９９１頁。

⑤亨利·范·馬爾賽文等：《成文憲法的比較研究》，華夏出版社１９８７年，第９５頁。

⑥庫特·宗特海默爾：《聯邦德國政府與政治》，復旦大學出版社１９８５年，第８１頁。

⑦江澤民：《論有中國特色的社會主義》，中央文獻出版社２００２年，第３５３頁。

⑧《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社１９９４年，第１４６頁。

⑨張皎：《多黨合作事業的里程碑》，《民訊》２００５年第３期。

{10}王長江：《政黨的危機－－國外政黨運行機制研究》，″前言″第二頁，改革出版社１９９６年。

{11}王長江著：《政黨現代化論》，江蘇人民出版社２００４年，第２９頁。

{12}莫岳云：《當代中國政黨制度與中國民主政治建設的推進》，華南理工大學學報（社會科學版）２００１年第６期。

{13}林懷藝：《我國政黨制度法制化問題研究綜述》，《法學》２００４年第９期第１３頁。

{14}伍華權：《政黨制度法律化的時代積極意義》，《貴州師范大學學報》（社會科學版），１９９４年第２期。

{15}陳春龍：《堅持和完善多黨合作的政黨體制－－兼論政協的法律地位和政黨立法》，《法學研究》，１９９１年第一期。

{16}{17}徐鋒著：《政黨和政黨制度比較研究》，東華大學出版社２００５年，第２０６頁、第２１２頁。

{18}華毅：《世界政黨立法的概況和我國政黨立法的若干問題》，中央社會主義學報，１９９４年第３期。

{19}參見《加強共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設》，人民出版社２００５年，第５頁。

{20}牛旭光：《世界各國政黨立法概況及對我國政黨立法問題的思考》，《中央社會主義學院學報》１９９４年第４期。

{21}袁廷華：《關于加強多黨合作的制度建設的幾點思考》，《重慶中央社會主義學院學報》２００２年第１期。

{22}陳春龍：《中國共產黨領導的多黨合作政黨制度建設及其法律問題研究》，《法商研究》１９９５年第３期。

{23}何力平：《在法律的范圍內活動－－共產黨執政經驗的深刻總結》，《杭州商學院學報》２００２年第３期。

{24}《毛澤東選集》第３卷，人民出版社１９６８年版，第７７８頁。

{25}尤俊意：《國際人權公約與統一戰線工作》，《上海社會科學院學術季刊》２００１年第２期。

{26}《十五大以來重要文獻選編（中）》，人民出版社２００１年，第１４９８頁。

{27}{28}周賢山：《對我國政黨制度地位和作用的法律思考》，《中共南京市委黨校南京市行政學院學報》２００４年第２期。

責任編輯梅宏