依法把黨的主張變成國家意志

摘要：依法把黨的主張變成國家意志，是實現黨的領導的重要途徑，也是黨的一個主要執政方式。把黨的主張變為國家意志，必須經過立法轉換，使黨的理論、綱領、路線、方針以法律條款的形式變成國家政權、社會組織和公眾行為必須遵循的普遍準則。在依法執政條件下，黨的領導方式和執政方式的實現形式主要是通過立法和完善相關法律制度，確立黨執政的法律地位并使黨的領導活動納入法制化的軌道；把某些黨規轉化為國家法律；加強黨對人大工作的領導，通過制度創新，使人民代表大會成為名副其實的國家權力機關。

關鍵詞：依法執政；黨的主張；國家意志

中圖分類號：D25文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2006）05-0012-04

基金項目：本文為2004年度江蘇省社會科學基金重點項目《中國共產黨領導方式與執政方式的改革和創新》之中間成果。

作者簡介：桑學成(1962- ），男，江蘇句容人，中共江蘇省委黨校校委、黨史黨建教研部主任，教授，研究方向為中共黨史與黨的學說和黨的建設。

伴隨黨的歷史方位由奪取政權向掌握政權并且長期執政的重大轉變，如何改革和完善黨的領導方式和執政方式，成為鞏固黨的執政地位必須深入研究的重大課題。有鑒于此，黨的十六大提出了必須“準確把握當代中國社會前進的脈搏，改革和完善黨的領導方式和執政方式”的要求。經過法定程序，使黨的主張變成國家意志，是黨實現對經濟、政治、文化和社會生活領導的重要保障，也是改革和完善黨的領導方式和執政方式的重要途徑。十六大報告在談到改革和完善黨的領導方式和執政方式時，其中重要的一條就是“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督”。根據這一構想，改革和完善黨的領導方式和執政方式，必須從制度上保證將黨的路線和主張上升為具有普遍約束力的法律。

一、經過法定程序把黨的主張變成國家意志

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨要發揮領導核心的作用，在法理邏輯上的要領是經過法定程序把黨的主張變為國家的意志，使黨的主張體現到法律中。道理很簡單，因為執政黨的執政活動不能簡單地等同于在一個政黨內部貫徹自身的決定、指示的活動。在政黨內部，其決定、指示只要通過黨內章程所規定的程序表現為政黨內部的文件就可以。這種文件對政黨內部成員有紀律約束力。但一個政黨內部的決定、指示對黨外成員并不自然地產生約束力。面對全體公民，執政黨必須將本黨的理論、綱領、路線、方針提交出來，由國家立法機關代表人民決定是否上升為法律。這種由執政黨提交主張、由人民做出決定的過程，在實踐上就是立法的過程。中國共產黨作為執政黨，堅持依法執政，在法理上就必須經過法定程序把黨的主張變為國家的意志，使黨的主張上升為法律。這是黨在依法執政條件下實現正確領導的重要途徑。

依法執政決定了黨執政的依據只能是法律。堅持依法執政，改革和完善黨的領導方式和執政方式，意味著黨在執政的價值取向上必須從主要依靠黨的政策執政向主要依靠法律執政轉變。我們黨有著長期依靠黨的政策執政的傳統和習慣。這種傳統和習慣早在黨執政前就已形成了。在革命戰爭年代，共產黨是沒有合法地位的革命黨，與國民黨的國家政權是根本對立的，與國民黨政權制定的法律也是根本對立的。在這種情況下，共產黨根本談不上依法領導、依法爭取執政地位的條件和環境，這就決定了黨對革命的領導根本不可能利用國民黨政權的法律制度資源，采取合法的方式進行，而只能運用黨的政策，宣傳、組織群眾，直接動員社會力量，與國民黨控制的國家政權以及通過法律體現的國家權力相抗衡。共產黨領導人民奪取政權的過程，實質上就是突破舊法律、廢除舊法律的過程。當時，黨對革命事業的領導就是靠政策，黨的政策在整個革命隊伍內部實際上起了“法”的作用。對此，在1954年召開的全國檢察業務會議上的報告中，彭真曾給予客觀評價。同時，他也指出了依靠黨的政策的局限性。他說：“我們過去辦事依照方針、綱領，是完全對的，是符合實際情況的。”但是“目前我們已經頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了”^[１]。黨執政后，隨著國家政權的鞏固和社會主義法制的建立，黨的領導方式和執政方式理應從過去完全依靠黨的政策向主要依靠法律的轉變。但由于種種原因，盡管建國后黨領導人民制定了憲法和一些法律，依法辦事的習慣卻沒有完全養成，仍然沿用過去革命戰爭年代和執政初期為完成革命任務所實行的領導方式，以政策代替法律，后來又發展到超越國家的法定程序，直接以政策和群眾運動沖擊甚至否定法律秩序，其結果必然使黨與國家、黨與社會等關系陷入不正常狀態。黨的十一屆三中全會以后，我們黨不斷致力于推進社會主義法制建設，在向依法執政的道路上邁出了探索前進的重要步伐。黨的十五大把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，這標志著在新的歷史條件下我們黨領導方式和執政方式的重大變革。黨的十六大正式提出“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”，這表明我們黨已經明確了法治狀態下的領導方式和執政方式。

執政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是法治原則的普遍要求，是依法執政的重要環節。然而，長期以來，一些黨員干部對黨的政策和國家法律的關系缺乏正確的認識。在宣傳黨的政策和國家法律的關系時，往往自覺不自覺地過多強調了兩者的一致性，使一些黨員干部認為黨的政策就是國家法律，執行黨的政策，就是執行國家法律，從而進一步強化了依靠黨的政策辦事的傳統和習慣。一些部門甚至出現了“白頭”(法規）不如黑頭(政府文件），黑頭不如紅頭(黨委文件），紅頭不如口頭(“一把手”的個人意志）的不正常現象。這種缺乏職能邊界意識，以黨代政，權大于法的做法，是與依法執政的要求嚴重相悖的。不可否認，黨的政策與國家法律，兩者在體現人民的意志和根本利益方面是一致的。黨的政策是國家立法的重要指導思想，法律是黨的政策的條文化、定型化。但兩者的適用范圍和效力則有重大的區別。黨的政策只對黨內有約束力，對黨外群眾只有號召和指導作用；而法律則對任何組織、任何個人都有普遍的適用性，而且對不執行或者違背法律的可以強制其執行。法律的這種特性，決定了執政黨的執政依據，只能是法律。黨的政策不能代替法律，而應當通過法定程序，上升為具有普遍約束力的法律。

按照依法執政的要求，黨提出的各種主張應當轉化為國家意志，進而施行于社會。把黨的主張轉化為國家意志一般通過兩種形式體現出來：一是憲法、法律、法規等制度化、規范化的形式；二是政府發展規劃、決議和工作報告等具有行政效力的文件。依法執政，需要加強黨對立法工作和政府工作的領導，完善把黨的主張變成國家意志的法律程序，使黨的主張通過國家機關的法定程序變為國家意志。這樣做的好處：一是黨的主張不僅僅是黨的了，而且變成了國家和人民的意志，這是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的重要步驟；二是黨的主張經過國家機關的法定程序，可以減少失誤，在實踐中變得更加完善；三是使號召性、建議性的內容變成了具有普遍性和強制性的規范，有利于全社會一體遵循。

二、實現黨的主張法律定位化、規范化和效力化

把黨的主張變為國家意志，必須經過立法轉換，使黨的理論、綱領、路線、方針以法律條款的形式變成國家政權、社會組織和公眾行為必須遵循的普遍準則。這個過程實質上是黨的主張變為系統化、制度化國家意志的過程，其中，至關重要的是保證實現黨的主張法律定位化、法律規范化和法律效力化。

黨的主張的法律定位化就是確定黨的主張的法律地位。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨要發揮領導核心作用，在法理上必須經過法定程序把黨的主張變為國家的意志，使黨的主張體現到法律中。我國憲法序言指出：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”，并在第一條規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導實質上是共產黨的領導，毫無疑問，黨的主張的法律定位已經具備了憲法原則和基礎。黨要通過制定符合經濟社會發展要求、充分反映時代特征、體現黨的先進性和社會主義制度優越性的理論、綱領、路線、方針，通過向權力機關提出立法建議，推動法制建設，實現黨的主張的法制化。權力機關在不斷完善我國的法律體系的立法活動中，要善于將黨與時俱進的理論、綱領、路線、方針在基本的立法思想和具體的法律條款中予以充分的吸納和體現。

黨的主張的法律規范化就是使黨的主張具有法律通則性。黨的主張呈現的是價值取向形態，法律規范呈現的是行為準則形態。從價值取向形態變成行為準則形態，一方面需要在充分溝通、協商的基礎上，善于把黨的主張變為權力機關的決策共識；另一方面需要通過教育、培訓，提高權力機關組成人員履行職責的基本素質，形成自覺維護黨的權威，并把黨的主張轉化為國家意志的政治責任感。同時，還要善于經過立法轉換，把黨的理論、綱領、路線、方針、政策以法律條款的形式變成國家政權、社會組織和公眾行為必須遵循的普遍準則，從而使黨的主張具有規范性和可操作性。

黨的主張的法律效力化就是確保黨的主張通過法定程序得到實施，使黨的主張具有法律強制力。依法執政作為新的歷史條件下黨執政的一個基本方式，要求中國共產黨按照法治的原則對國家和社會進行領導，黨必須在憲法和法律范圍內活動是堅持依法執政的基本要求和原則。這就不僅要求我們黨依據憲法和法律的授權執政，而且要求依據法定的國家權力的運作方式執政。黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主。我國的人民代表大會制度，是黨領導的人民民主制度。這種方式，就是黨把自己對國家事務的主張(即政治原則、政治方向、重大決策和關于重要干部的提名等），作為建議通過人大常委會黨組向代表大會或常委會提出，或由政府形成議案向人大或其常委會提出，然后由人大或其常委會作出決定。這樣做，可以把黨的主張與國家和人民的意志統一起來，使黨的主張變成國家和人民的意志，使號召性的東西變成對全體人民和一切國家機關與團體都具有約束力和強制力的東西。

三、探索黨在依法執政條件下領導方式和執政方式的實現形式

依法執政，就是通過執政理念、執政方式、執政體制的轉變，實現執政過程的程序化和規范化。依法執政是“依法治國，建設社會主義法治國家”目標的必然要求，是法治精神的體現。在依法執政條件下，黨的領導方式和執政方式的實現形式應是通過立法和完善相關法律制度，確立黨執政的法律地位并使黨的領導活動納入法制化的軌道；把某些黨規轉化為國家法律；加強黨對人大工作的領導，通過制度創新，使人民代表大會成為名副其實的國家權力機關。當前應著力解決好以下幾個問題：

首先，要牢固樹立“法律至上”的執政理念。一個國家，法律是否具有至高無上的權威，是檢驗真假法治的一個基本尺度。在現代國家，“法律至上”已經成為一條普遍原則被人們所接受。在我國，憲法和法律把我們黨的主張，經過法定程序上升為國家意志，它是黨的主張、人民的意愿和國家意志的集中反映。所以，堅持“法律至上”與堅持黨的領導在根本上是一致的。堅持“法律至上”，就是從根本上堅持黨的領導，就是堅持人民意志至上；樹立“法律至上”權威，就是樹立黨的執政地位的權威，就是樹立人民當家作主的權威。樹立“法律至上”的理念要求黨要依法獲得和運用執政權力。這包含三層含義：一是黨員要依法進入和掌握國家政權。黨依照法定程序選派黨員進入各級國家政權，是黨執政的標志。執政黨依法進入和掌握國家權力，是執政題中應有之意，是執政過程的第一步。二是依法以國家名義行使國家權力，貫徹執政黨治國理政的主張，處理公共事務。這里包含兩個層次的內容：一個是依法行使權力。公共權力的行使必須有現行法律的依據。“對于公共權力而言，法無規定而行即非法”，這是法治的一項基本要求。另一層意思是以國家名義行使權力。黨主要通過在國家權力機關中的黨員把黨的路線、方針、政策貫徹到國家權力機構，實現黨對國家權力機關的領導，再通過國家權力機關依法履行職能來實現對社會的領導。黨組織不是國家政權機關，不能在國家政權組織之外對社會行使行政權力。三是依法監督國家權力。為保證權力的行使不背離權力授予者的初衷和目的，需要由權力的授予者對權力行使者依法進行監督。

其次，善于通過人民代表大會制度來實現黨的領導。我國的人民代表大會制度，是黨領導的人民民主制度。支持人大工作，實際上就是支持黨的領導；樹立人大權威，實際上就是樹立黨的權威；發揮人大的作用，實際上就是發揮黨的執政功能。當然，黨對人大的領導與黨的領導本身又有所不同：在形式上，黨對人大的領導不是由黨組織代替人大，而是在充分尊重憲法和法律的前提下，經由法定程序產生的國家權力機關來實施領導；在具體實現形式上，黨對人大的領導，不是由黨代會選舉產生，而是人民通過選舉產生。黨組織推薦的候選人經過人民選舉后成為人民代表并進而成為人大常委會的成員后，就在合法性的意義上把黨的領導與人民代表大會行使國家權力有機地統一起來了。

第三，認真做好向國家權力機關推薦重要干部的工作。我們黨是執政黨，保證使各級國家機關的權力牢牢掌握在黨的手中，是確保黨的執政地位最重要的條件。在這方面，我們黨要著重注意兩個方面的問題：一是在向國家政權機關推薦重要干部時，要善于運用公開、公平、公正的競選手段和方式，向廣大人民群眾介紹和推薦自己的優秀干部，同時也要讓這些干部主動地積極地參與這種競爭。這樣做，對于密切我們黨同人民群眾的聯系，杜絕黨內在用人問題上存在的腐敗現象，鞏固我們黨的執政地位，有著重要的意義。二是要特別注意和加強人大常委會組成人員的配置。在推薦我們黨最優秀的干部擔任常委會的主要領導的同時，還要從總體上把握好常委會組成人員的素質及其知識、年齡等結構，使常委會能夠真正成為我們黨領導人民管理國家事務的權力機關。

參考文獻：

[1]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第267頁。

責任編輯：張功杭