“三個代表”重要思想與政府管理創新

江蘇省“三個代表”重要思想研究會

摘要：“三個代表”重要思想既是我們推動實踐創新的根本指針，也是我們深化理論探索的嶄新起點。它要求各級政府必須把實現人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點。我們應當從時代發展的戰略高度提高對社會主義國家政府管理創新重要性的認識；通過創新逐步實現社會主義國家政府管理體制的自我完善、自我發展；按照執政為民要求，加快管理型政府向服務型政府轉變的進程，全面推進政府管理創新。

關鍵詞：“三個代表”思想；服務型政府；行政改革

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2006）05-0043-05

作者簡介：楊術(1979- ），女，浙江寧波人，南京師范大學公共管理學院行政管理研究所，研究方向為社區治理。

踐行“三個代表”重要思想，強化立黨為公、執政為民理念，既是進一步完善社會主義市場經濟體制，促進經濟社會全面進步的客觀要求，也是加快政治文明建設進程，貫徹落實科學發展觀，實現和諧社會目標，推進行政體制改革的核心價值取向。如何結合政府管理實踐，按照“關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質在堅持執政為民”之根本要求，深化行政管理體制改革，實現政府管理創新，是當前和今后一個時期理論和實際工作者必須高度關注并深入研究思考的問題。

一、從時代發展的戰略高度提高對社會主義國家政府管理創新重要性的認識

首先，保護和促進生產力發展是政府維護最廣大人民群眾利益的重要基礎。“三個代表”重要思想集中體現了我們黨的根本性質和社會主義國家的本質。我國政府作為社會主義國家政治體系中依法享有行政權力的組織體系，一方面同國家公共權力有機地聯系在一起，履行著公共服務職能；另一方面，作為專門的管理機構，還要實現經濟上占統治地位的階級的根本利益。一個國家政府的績效水平高低，要看其是否符合先進生產力的發展要求和先進文化的前進方向，看其在社會不同的歷史時期能否從解放和發展生產力的任務、途徑、手段和方針政策方面，保護和促進其不斷發展。先進社會生產力從根本上決定和影響先進文化的形成和發展，先進文化滲透在先進社會生產力之中。無論是生產力發展還是文化的進步，其動力源來自人民群眾，先進社會生產力、先進文化是最廣大人民的根本利益所在。有了先進生產力，才能促進物質財富的快速積累與增長，才能為精神文明和政治文明提供更多的物質載體，提高國家的綜合競爭力，從而最大限度地實現人民群眾的根本利益。我國政府是人民的政府，其根本宗旨是為人民服務，對民負責。因此，以“三個代表”重要思想為指導，充分認識我們所處時代的根本特征，通過深化行政管理體制改革，實現政府管理創新，提高行政管理能力，對于保護和促進生產力的不斷發展，維護人民群眾的根本利益，具有非常重要的現實意義。

其次，加快推進政府管理創新，是我們堅持與發展馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的內在要求。社會主義國家政府管理問題是馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的重要組成部分，加快行政管理體制改革，實現政府管理創新，是發展馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的一項基本任務。馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為社會主義國家政府管理的根本指導思想，只有融化或具化到每個領域、每個環節之中，才能真正成為解決政府實際問題的準則和指南。但是，馬克思主義是與時俱進、不斷發展的科學，不是偏狹頑固、萬古不變的教條。政府作為上層建筑的核心組成部分，必須緊緊圍繞執政黨“為誰執政、如何執政”之理念，不斷修正和完善管理思想、管理職能和服務方式。要正確處理好管理主體與管理客體的關系，摒棄行政法治中的“工具主義”惡習；進一步提高行政決策的民主化和科學化水平；進一步規范行政程序，加大政務公開的范圍和程度，等等。“三個代表”重要思想是發展的馬克思主義，是用馬克思主義基本立場觀點指導解決中國現階段一系列重大理論和實踐問題的具體體現，對于指導中國政府認識新情況、解決新問題，推進管理創新，具有重要價值。

第三，加快推進政府管理創新是適應社會變遷的客觀要求。進入20世紀末葉，全球化、市場化、信息化與民主化潮流越來越深刻地影響和改變著各個國家的發展范式與發展路徑，中國的經濟、社會、政治和技術環境已經發生了深刻的變化，它推動著我們進入一個全新的和平與發展、競爭與效率、開放與流動、改革與創新、知識與信息、科學與理性、民主與法治的時代，這個時代充滿了希望與困難、機遇與挑戰、信心與擔憂，對每個人、每個組織、每個地區、每個國家的政府都提出了極其嚴峻的考驗。其一，全球化、市場化、信息化與民主化正在改變傳統的政治生活形態和傳統的政府治理模式。傳統的政治體制中的國家、政黨、公民的力量對比、空間定位及其相互關系發生了明顯變化。其二，政府管理功能趨于國際化。全球化、市場化、信息化與民主化把各國經濟、政治、文化的發展與整個世界的變動聯系得更緊密，相互影響越來越大，促進了各國政府管理的重理與重塑，加快了各國政府共同政策與行為方式的進程，促使和加強了國際技術的合作，推動了各國政府公共行政功能與國際社會的接軌，從而成為21世紀影響人類社會發展最深遠的現象之一。其三，政府公共行政方向的轉變。公共行政功能和政府管理國際化的加強，改變了政府與市場、社會、企業和個人之間的關系及其基本運行方式。政府公共部門與社會公眾之間的關系由統治型向服務型轉化，社會公眾成為政府服務對象，從而帶來我國政府管理理念的革命性變化。其四，政府管理的內容趨向融合目標趨向多元化。一方面各民族國家公共行政活動內容日益具有共同性，主要表現為增進、維護與實現公共利益，提供公共服務與公共產品，保障社會的公平與公正和實現公共利益；另一方面，由于服務對象的多樣性和服務范圍的廣泛性，導致了政府管理目標的多元性和公共行政決策主體、公共行政執行主體的多元性。正是基于這一時代背景，我國各級政府必須以“三個代表”重要思想為指針，對公共行政理念、行政職能、管理體制、管理方式等做出相應的調整和改革，通過政府管理創新，建立一個放眼全球、目標遠大、精干高效、充滿活力的政府行政管理體制，全面履行好新時期經濟調節、社會監督、社會管理和公共服務職能。

第四，加快推進政府管理創新是完善社會主義市場經濟體制的現實要求。黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，黨的十六屆三中全會做出了《關于進一步完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，通過10多年的探索，我國的經濟體制改革取得了重大進展。社會主義市場經濟體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度已經確立，全方位、寬領域、多層次的對外開放格局基本形成，社會生產力、綜合國力和人民生活水平普遍提高。然而，我們也應清醒地看到，我國還存在經濟結構、分配關系、農民收入、就業矛盾、資源環境和經濟整體競爭力不強等方面的問題。這既有所處發展階段的局限，也有經濟體制不完善、生產力發展面臨諸多體制性障礙等方面的原因。因此，各級政府要以“三個代表”重要思想為指導，統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。要繼續完善國家宏觀調控體系，加快轉變政府職能，監控行政許可法的全面有效實施，切實把政府經濟管理職能轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來；把擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置，加大收入分配調節力度，加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系；深化科技教育文化衛生體制改革，創新工作機制，營造實施人才強國戰略的體制環境，加快國家創新體系建設，提高公共服務水平和應對突發性公共事件的能力；深化行政管理體制改革，合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權，加快形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。總之，各級政府需要根據市場經濟運行規律制定出一系列切實可行的、系統的運行政策及規則，以保障社會主義市場經濟體制的完善，促進人、經濟、社會和環境的協調發展。

二、通過創新逐步實現社會主義國家政府管理體制的自我完善、自我發展

我國政府是以生產資料公有制為基礎的政府，它應該能夠代表最廣大人民群眾的根本利益，具有以往任何類型的行政管理體制所無可比擬的進步性。但是，作為一種新體制還有一個從不成熟、不完善到逐步成熟、逐步完善的過程。

建國后形成的行政管理體制，有其適應生產力發展的一面，它在推動我國經濟建設迅速發展，建設獨立完整的工業體系和國民經濟體制，推動科、教、文、衛、體事業發展，提高人民生活水平，維護社會穩定等方面發揮了重要作用。但是也應當看到，我國行政管理體制還存在著一些阻礙社會生產力發展的弊端。在行政理念方面，認為政府是國家的伴生物，其本質特征是和人民大眾分離的公共權力。公共權力是緩和沖突、保持“秩序”的力量，是直接維護政治統治的工具，而對公共行政的服務功能缺乏必要的認識。在行政立法方面，一些部門和官員往往借助立法來反映和確定其自身的特定利益，以本部門、本地區代言人身份出現在立法領域，甚至以維護其自身的權力和壟斷地位的“經濟人”特征來抵觸憲法和法律，出現了“公共權力部門化、部門權力利益化”的不正常現象。在行政執法方面，有法不依、執法不嚴、違法不究和執法不公等現象仍然不同程度地存在。一些地方政府經濟管理部門和壟斷行業，在利益驅動下，將職權引入市場，導致權力商品化，產生赤裸裸的“權錢交易”。現實運行中，行政執行手段疲軟，執行手段不力問題突出。在政府人力資源管理方面，公共服務意識和職業道德觀念不強，缺乏公共倫理和健全的權、責、利機制，長官意志嚴重。以客觀、公正、公平、公開和能力競爭為特征的選拔錄用機制、績效評估機制、公共責任機制、晉升機制和獎懲機制尚未完全形成，政府工作人員往往只對權力執掌者和上級主管負責，下級的晉升與獎勵只有通過滿足上級的利益與欲望而獲得實現。在行政監督方面，監督多流于形式，行政監督機構監督作用難以有效發揮。另一方面，國家權力機關和社會公眾對政府行政監督的機制與渠道不暢通，導致監督職能弱化，各種形式的監管與領導責任追究不能有效銜接。在機構設置方面，縱向層次過多，機構規模龐大；橫向部門劃分過細，職能交叉重復；管理幅度失當、比例失調；機構膨脹，自我服務現象嚴重；人員嚴重超編，財政負擔沉重等。在政府與社會、市場、企業、個人關系方面，關系還沒有完全理順。公共管理決策內容具有公共性，必須著眼于公共問題，提供公共服務，服務于公共利益，絕不能替代社會組織和市場決策，也不能替代個人決策與企業決策。在計劃經濟體制慣性下，政府往往包攬大量的市場、企業、社會來做出決策，這種“越位”的做法已嚴重不適應經濟社會發展要求。

社會主義國家政府從根本上說代表最廣大人民群眾的利益，在其內部不存在需要通過革命手段加以解決的對抗性矛盾，運用“三個代表”重要思想，通過改革行政管理體制，加快政府管理創新，改變不適應生產力發展要求的生產關系和上層建筑的某些環節，實現社會主義國家政府的自我完善和發展，既具有必要性又具有可行性。

三、堅持以人為本，構建服務型政府，全面推進政府管理創新

實踐“三個代表”思想，創建服務型政府。黨的十六大報告提出了如何從建設型政府轉為公共服務型政府，從管理型政府轉為市場服務型政府，從控制型政府轉變為依法行政型政府等一系列要求，其核心是不斷強化政府的公共服務職能。政府只有把主要職責轉到管理社會公共事務、提供有效的公共服務方面，才能更好地為公眾服務，使社會發展與經濟發展同步進行、和諧推進。因此，創建服務型政府是21世紀中國政府落實“三個代表”重要思想的具體體現，是政府管理理念的重大轉變，也是實踐“三個代表”，體現“情為民系、權為民用、利為民謀”思想的具體實現形式。

如何建設服務型政府?“三個代表”的核心問題是代表最廣大人民的根本利益；服務型政府的目標模式是以民為本，為社會和公眾提供公共產品和服務；其本質是回歸人民本位，實現“主權在民”；其行政行為應始終體現為民服務精神。創建服務型政府，必須確立社會目標優先于經濟目標的原則，加快完善政府的社會公共管理職能。我國正處在經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，各種社會利益關系的調整和社會重大問題的解決，是實現經濟增長的重要前提。伴隨經濟的快速增長，迫切需要解決好失業、收入差距、城鄉差距、社會弱勢群體保障等問題，創造良好的社會環境，這是服務型政府的重要責任。創建服務型政府，必須轉變管理理念，創新管理模式。各級政府要培養與經濟、社會發展相適應的價值觀念和服務理念，樹立顧客導向政府、有限政府、透明政府、效能政府、民本政府、責任政府、信用政府、法治政府、廉潔高效政府等理念，通過更新政府理念，為創新政府管理體制、管理行為、管理方法和管理技術，提供正確的價值導向和巨大的創新動力。創建服務型政府，要依靠制度約束，提高行政效能。“勤政廉潔、務實高效”是建立服務型政府的準則，實現這一要求，必須有一整套的制度設計，從政府基本職能和事務出發，建立崗位責任制、限時辦結制、服務承諾制、社會公示制、聽證制、責任追究制度等。創建服務型政府，必須實現政府管理的科學化、民主化和法制化，提高服務水平。各級政府要把人民生活的提高程度，社會和諧程度，國民經濟綜合指標完成程度，經濟發展環境的整體優化程度，群眾參與社會各項事業管理程度，政府工作的公開透明度，群眾對政府工作的滿意程度等等，作為檢驗服務水平的重要標準。

創造一個有效率的市場，進一步轉變政府職能。完善社會主義市場經濟體制的實質是進一步完善市場機制，這既是十六屆三中全會決定的基本要求，也是“三個代表”重要思想的內在要求。為適應經濟全球化的發展，我國各級政府應進一步轉變政府職能，使之與市場經濟的發展相適應，運用經濟政策和經濟杠桿對宏觀經濟進行規劃、指導、協調、服務和監督；建立保障市場經濟運行的法律基礎，維護國有產權；通過政府干預，克服市場經濟中固有的盲目性和滯后性，把市場消極作用控制到最小限度，從而保證市場優勢的充分發揮，實現資源的優化配置；在管理涉外經濟方面逐步向國際慣例靠攏，依法管理外商投資、簡化辦事程序、改善投資環境；要盡力做好二次分配，維護好社會公平分配；要竭力保護好生態環境，促進人與自然的和諧統一，等等。政府必須調整角色、重塑職能，集中精力做好應管的事、應做的事，通過職能轉變提高政府績效水平。政府要適應經濟全球化和市場經濟的規則要求，要從無限政府轉變為有限政府；從管制型政府轉變為服務型政府；從粗放型管理轉變為成本效益型管理，及時將角色定位于財富創造的發起者、保護者、支持者、管理者、仲裁者、分配者及組織者，創造一個有效率的市場，從而促進中國更大范圍和更深程度地參與國際經濟合作與競爭。

提高政府工作效率，加速公共事務治理化進程。提高政府效率是公共行政的出發點和歸宿點，是貫穿行政管理的生命線和靈魂。世界各國盡管在社會經濟、政治、意識形態上存在著差異，但追求“低價、高效”政府的價值取向是相同的。所謂政府效率是指政府在進行社會經濟管理活動中對人、財、物的消耗與其所取得的社會經濟收益的比率。簡單地說，就是政府的投入與產出的比率。現代產權經濟學的重大貢獻之一就是把制度由資源配置的環境變成了資源配置本身，即將制度本身視為一種生產性資源，并且具有稀缺性，而這一稀缺的資源是由政府提供的，因而制度配置優劣如何就產生了不同制度效率。中國作為一個發展中國家，改變政府“成本高、效率低”的任務顯得更為緊迫和艱巨。現代化的政府管理必須是高效率的管理，現代化的公共治理是權力相對分散化的治理。分散化程度過低是我國政府管理方式陳舊落后并導致行政效率低下的顯著特征。行政改革的一個主要價值取向就是強調用市場力量改善政府功能，把推行公共治理分散化作為提高政府效率的重要途徑，如采取業務委托——代理、合同出租、民營化、內部市場、社區治理等形式，將某些公共治理內容交由其他公共組織承擔。這些社會組織包括各種私人部門、社會中介組織、社區、家庭、學校、志愿者組織等，它們通過與政府在特定領域的合作來分擔公共管理責任，建立起對公共事務分散化治理模式。其內容包括環境保護、公共設施維護、消防和救護、社會保障、決策咨詢等；打破政府壟斷，鼓勵和吸引私人資本投資到原來政府包攬的事業中；實現公共服務社區化，讓公民自我服務和自我管理。

適應經濟全球化要求，把人才開發作為行政改革的戰略中心。在經濟全球化、信息化、市場化與民主化的潮流中，人才越來越被提到突出的地位。行政人才特別是高層次、高素質的人才資源開發構成了新世紀行政發展的基礎，成為提高國家經濟社會發展“軟實力”的重要條件。應該看到，處于經濟轉型期的中國社會對公務員的素質提出了更高的要求。公務員不但在政治素質方面要樹立正確的政治方向、高尚的道德情操、忠誠的職業操守，而且在知識結構和業務素質方面要求具備處理復雜問題的能力，尤其是在涉外管理活動中，既要考慮國家的目標價值和政策取向，又能熟練地掌握和運用國家法律政策工具。因此，在迎接經濟全球化的挑戰中，將行政人才培養作為一項戰略選擇是一項偉大事業，我們應做出以下基本政策與行為選擇：確定行政人力資源培養優先戰略；制定行政人力發展戰略，確定發展目標和具體目標；強化對人才資源教育培訓的投資，建立人力資源發展預測系統等等，創造一個學習型社會的國家共識。通過實施開發行政人才資源這一行政改革的戰略，提高公務員素質，更新公務員素質結構，提高工作效率，適應國家行政職能轉變、社會經濟轉型和世界經濟全球化發展的需要。

積極吸收人類文明成果，走出一條具有中國特色的政府管理的新路子。西方資本主義國家在發展市場經濟中創立的某些行政管理經驗是人類文明的共同成果，我們應該大膽地、有選擇地、有針對性地“拿來”借鑒。當今世界，在經濟全球化的背景下，行政改革正在成為一個世界性潮流，資本主義各國都在不同程度地推進政府改革和公共行政發展，這種改革主要集中在五個轉變和挑戰。一是國家任務的轉變，公共行政必須相應轉變職能與職責；二是行政信息、技術手段的轉變，必須獲取分散儲存于諸領域的行政信息；三是公共財政的轉變，社會公眾要求政府服務種類多、質量高而花費的人力、財力少；四是公眾對公共行政期望值轉變，社會對政府離心傾向加劇；五是公務員價值觀念的轉變，要求物質待遇高和完成行政任務自主性強。這些變化趨勢和現實特點，要求我們必須以“三個代表”重要思想為指導，立足本國國情，著重分析我國社會主義市場經濟條件下公共行政面臨的深層問題，在以往經驗的基礎上，大膽吸收借鑒其他國家行政改革的文明成果，使我國政府更具有時代性、競爭性和開放性。

(執筆人：孫學玉，中共江蘇省委宣傳部副部長；凌寧，中共江蘇省委黨校行政學教研部教授）

責任編輯：黃杰