信息化條件下產(chǎn)業(yè)融合的政府管制

摘要：隨著信息技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了電信、廣播電視和出版等部門在數(shù)字融合基礎上的產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)象，然而現(xiàn)存的政府管制限定了清晰的產(chǎn)業(yè)邊界，將嚴重影響產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，這就對現(xiàn)行的政府管制提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府必須制定一套正確的管制框架以適應當前產(chǎn)業(yè)融合的趨勢。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)融合；信息化；政府管制

中圖分類號：Ｄ０３５文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2006）0５-0052-03

作者簡介：姚楨(1981- )，女，東南大學經(jīng)濟管理學院行政管理系研究生。

過去與信息服務相關的電信業(yè)、廣播電視業(yè)和出版業(yè)等部門通常是被嚴格區(qū)分的。然而隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的形成與成熟，使得原先不同的信息產(chǎn)品數(shù)字化，不僅使語音與數(shù)據(jù)可以融合，而且使不同形式的媒體批次之間的互換性和互聯(lián)性得到加強。于是在20世紀90年代首先在電信、廣播電視和出版等這些部門出現(xiàn)了固定化產(chǎn)業(yè)邊界的模糊與消失的融合現(xiàn)象，即所謂的產(chǎn)生融合現(xiàn)象。

一、產(chǎn)業(yè)融合與政府管制

傳統(tǒng)的電信業(yè)、廣播電視業(yè)和出版業(yè)都是政府管制的主要對象之一。這種政府管制不完全是因為“市場失靈”，而在很大程度上是源于意識形態(tài)的需要及計劃經(jīng)濟的慣性和本能。這些部門的產(chǎn)業(yè)融合，首先涉及政府管制問題。在產(chǎn)業(yè)部門分立時形成及實施的絕大多數(shù)的現(xiàn)行管制，清晰的界定了產(chǎn)業(yè)的業(yè)務界限，從而有礙于融合帶來的新產(chǎn)品與服務的發(fā)展。融合將不斷模糊所有服務的差別，所有的網(wǎng)絡都能傳遞任何服務到任何地方。然而，這些新興服務只有在打破不同傳統(tǒng)部門和地域邊界的基礎上才能發(fā)展起來的，甚至是在超越各種不同平臺之上產(chǎn)生的。特別在當今服務市場日益綜合化，或全球網(wǎng)絡化的情況下，現(xiàn)存的管制限定了各種環(huán)境邊界，從而與產(chǎn)業(yè)融合越來越不能相適應。因此，現(xiàn)存的管制將嚴重影響產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，將損害信息社會發(fā)展的前景。必須制定正確的管制框架以適應當前產(chǎn)業(yè)融合的趨勢。

現(xiàn)在，這些政府管制的形成及確立，是建立在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎上的，客觀上起到了固化產(chǎn)業(yè)邊界的作用，并將成為一種制度性的障礙。

在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎上，通常形成的是一種多重性的管制體制框架。即針對不同傳統(tǒng)部門的特性而專門設計其管制內(nèi)容及方式，并由不同的管制實體負責具體實施，這在理論上是與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的基礎高度吻合的。

然而，由于融合通常發(fā)生在不同部門的產(chǎn)業(yè)邊界或產(chǎn)業(yè)交叉地帶，在此融合中產(chǎn)生的新的產(chǎn)品、業(yè)務等(如新的媒介服務）完全有可能跨立不同的傳統(tǒng)部門。這樣，在一個多重管制的環(huán)境中，這種新的媒介服務就要受到不同的管制者的許可與管制。舉例來說，一個網(wǎng)絡的建立就需要取得作為電信設施和作為廣播網(wǎng)絡的雙重許可，因為它被用于提供兩種服務。這時產(chǎn)業(yè)融合的新變化對現(xiàn)行管制政策提出了挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在兩個層面。一是從企業(yè)層面來講，主要的問題是在多重管制體制框架下，交易費用增大及其活力受到壓抑。當某一融合產(chǎn)品與服務面臨多重管制時，對那些希望開展此類業(yè)務的公司來講，它要獲得特別服務的管制許可證就必須得到不同的管制實體的批準。這就增大了審批程序的復雜性和公司的交易費用。而且，即使獲得了特殊服務的管制許可，公司在實際運營中也將受制于更多的管制約束，從而使其服務的提供受到更多地阻礙。因此，多重管制者的存在將不利于新的媒體服務的發(fā)展。二是從行業(yè)層面來講，主要問題是在多重管制體制框架下，管制運用的不對稱有可能產(chǎn)生新的融合產(chǎn)品與服務差別性的對待。例如在電信業(yè)與廣播電視業(yè)發(fā)生融合的情況下，對電信業(yè)采用了互聯(lián)與開放網(wǎng)絡管制，從而保證了每個用戶都在適宜的條件服務于這些客戶，但卻沒有應用于廣播電視事業(yè)。事實上，當這兩個產(chǎn)業(yè)部門的技術(shù)融合經(jīng)過一段時間進一步擴張到產(chǎn)業(yè)、市場和服務層次，對于那種需要運用廣播媒體下載信息和服務而又依賴電信網(wǎng)絡提供反饋渠道的服務來講，這兩方面的互聯(lián)都是十分重要的。因此，如果對那些技術(shù)基礎相似從而在本質(zhì)上相似的服務(即融合產(chǎn)品與服務）進行不同的管制調(diào)節(jié)，將產(chǎn)生不公平對待，進而可能阻礙競爭、扭曲投資和服務提供。

總之，融合帶來的一個較大困難問題就是，如何決定作為合適的管制框架來管制新的媒體業(yè)環(huán)境。

二、適應產(chǎn)業(yè)融合的管制模式變革及路徑選擇

傳統(tǒng)的管制模式，是一種部門縱向方式的管制結(jié)構(gòu)，其基本特征是分散、繁雜和多樣性。分離的、多重管制對產(chǎn)業(yè)融合造成了潛在不確定性，構(gòu)成了對那些希望在融合影響部門進行跨部門經(jīng)營和通過融合的平臺傳輸更多的服務(如電子商務或者銀行、保險、證券等金融服務）的政策性障礙。如何看待這種政策性障礙，直接關系到是否有必要變革現(xiàn)有的管制模式以及對管制結(jié)構(gòu)選擇的偏好。

1.改進型的模式。這種模式認為，當前的縱向管制模式將仍然具有適用性，從而不必構(gòu)建任何新的管制框架及戰(zhàn)略。具體講，就是在已建立的管制原則基礎上，現(xiàn)存的管制框架應該以一種特別的方式進行擴充，特別是在國家層次上進行擴充，以滿足市場競爭及新技術(shù)于服務挑戰(zhàn)的需求。

這種路徑選擇在一定程度上減少了未來變化對管制需求的不確定風險，并能有效地為投資提供一個可以預期的管制框架，同時避免在內(nèi)部市場引起不公正的障礙。然而，它更可能有不良的后遺癥，出現(xiàn)某些阻礙投資的不正常現(xiàn)象。

2.分離型的管制模式。這是一種在保留原有管制的同時，專門為融合的新活動提供一個新管制的路徑選擇。這一選擇的認識基礎是：一方面，由于傳統(tǒng)媒介管制框架不能很好地處理新出現(xiàn)的媒體服務和產(chǎn)業(yè)，所以要發(fā)展新管制框架；另一方面，融合并沒有導致媒體產(chǎn)業(yè)的根本性變化。從而傳統(tǒng)的媒介管制框架應該保留，繼續(xù)服務于其最初的目標。

這種“分離模式”的路徑選擇，由于關注新的管制框架的發(fā)展，因而它可能促進產(chǎn)業(yè)融合及新型服務發(fā)展。然而，由于繼續(xù)保留著傳統(tǒng)媒介管制框架，勢必形成新舊兩種管制框架的同時并存，使得在實際操作中有較大的困難。

3.循序漸進的引入新的管制模式覆蓋新、舊服務領域。這一路徑選擇首先明確的目標是：融合將導致媒體業(yè)的根本性變化，從而傳統(tǒng)的管制框架及戰(zhàn)略將是無所適從的，因此必須對新、舊傳媒產(chǎn)業(yè)及服務采用全新的管制框架，與促進媒體業(yè)發(fā)展相一致。這種選擇將創(chuàng)造一個涵蓋所有部門的框架，而不是只用于某些服務。它是對現(xiàn)今的管制環(huán)境給與重新評估和根本的改革。

其實，這三種路徑選擇并非是管制模式變革中相互排斥的三種不同類型，也并非只能由惟一的選擇。從產(chǎn)業(yè)融合進程的逐漸展開來講，這三種選擇似乎更適合于其不同階段的漸次選擇的關系。(見圖1）

在產(chǎn)業(yè)融合的初期階段，由于融合的范圍較小，涉及的相關部門不多，其融合的品種有限，比較可行的現(xiàn)實選擇是在現(xiàn)存管制結(jié)構(gòu)上進行擴充。

進入產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展階段，隨著融合范圍的擴大，涉及的相關部門增多，以及融合品種的多樣化，對融合的新服務管制已不能為原有管制結(jié)構(gòu)所容納，迫切需要形成適合融合服務的新管制框架，但在整個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中，還有相當?shù)漠a(chǎn)業(yè)部門上沒有進入融合進程，仍實行傳統(tǒng)的管制，所以這一階段比較可行的現(xiàn)實選擇則是新舊管制分離并存的模式。然而，由于這種分離模式的兩種管制并存有較大的摩擦與沖突，不宜存留時間太長。

到了產(chǎn)業(yè)融合成熟階段，融合的范圍開始覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，越來越多的相關部門或多或少地收到融合的影響，融合的產(chǎn)品與服務逐步成為主流。與此相適應，傳統(tǒng)的管制框架及其功能將逐步萎縮，而新的管制框架及戰(zhàn)略顯得日益重要，并逐步完善與成熟起來，覆蓋到整個產(chǎn)業(yè)部門。因此，在這一階段勢必采取全新管制模式。

三、政府在促進產(chǎn)業(yè)融合中的作用

管制作為一種制度供給，是由政府來提供的。因此，管制面臨產(chǎn)業(yè)融合的挑戰(zhàn)，以及管制模式變革和管制政策調(diào)整等，其背后實質(zhì)上就是一個政府在產(chǎn)業(yè)融合中的作用問題。提供一個有利于國家利益的透明的、可預期的、適當?shù)姆膳c管制框架是政府的一個主要任務。其中，管制模式變革及管制政策調(diào)整，是政府促進產(chǎn)業(yè)融合中發(fā)揮其作用的一個最主要、最直接的載體與工具。

1.提供公共產(chǎn)品。信息化中的產(chǎn)業(yè)融合，要有相應的技術(shù)基礎及信息基礎設施條件。在信息化早期階段，信息的基礎設施及其傳輸可能成為主要的瓶頸制約。然而，這些信息基礎設施屬于公共產(chǎn)品，是需要由政府來提供的。此外，為了促進信息化的普及，讓更多的人參與，政府還必須提供信息化教育等方面的公共產(chǎn)品。例如，韓國漢城在2000年開展“百萬人信息化教育”的泛政府性活動，結(jié)果使300萬人接受了信息化教育，極大地提高了互聯(lián)網(wǎng)人口的比例。

2.知識產(chǎn)權(quán)保護。隨著信息化進程的推進，有技術(shù)進步和融合產(chǎn)生的傳輸方式的拓展可能使瓶頸制約從傳輸領域轉(zhuǎn)變到內(nèi)容領域，并可能導致相對于媒介的內(nèi)容的短缺。事實上，目前在很多地方，能否提供優(yōu)良的內(nèi)容，對于數(shù)字和模擬電視市場來講已成為一個關鍵的因素，內(nèi)容提供的持續(xù)短缺，將阻止市場進入、競爭和創(chuàng)新。然而，只有當知識產(chǎn)權(quán)得到充分保護時，內(nèi)容提供者才愿意創(chuàng)作內(nèi)容。同樣的，也只有在確信傳輸新服務或者信息的新方法能夠?qū)λ麄兊慕M織或者提供者的智力或產(chǎn)業(yè)努力提供適當程度的保護時，出版商和經(jīng)營者才愿意投資于創(chuàng)新性服務。不充分的知識產(chǎn)權(quán)保護，已經(jīng)成為對離線電子內(nèi)容發(fā)展的嚴重障礙，并還會進一步延伸到在線世界去。這種知識產(chǎn)權(quán)保護不是市場所能解決的，恰恰是政府應盡的職責。政府在這方面將起十分重要的作用。

3.糾正不合理的定價。信息化進程中涌現(xiàn)的許多新服務，除了管制價格外，大部分是市場定價。雖然市場定價依據(jù)供求關系，但在不同的市場結(jié)構(gòu)中，特別是寡頭壟斷條件下，不可避免地存在不合理的定價。因此，需要政府糾正這種不合理的定價，營造公平競爭的環(huán)境和改善市場結(jié)構(gòu)，通過引導充分競爭，促進價格合理和效率提高。

4.稀缺資源的分配。在信息化進程的產(chǎn)業(yè)融合中，有許多服務的提供和有效競爭的發(fā)展依賴于充分的網(wǎng)絡能力的獲得，如對無線電頻率資源的使用權(quán)等。電視廣播、移動多媒體和聲音設備以及在固定網(wǎng)絡中無線電技術(shù)的應用等方面的均衡擴張，將導致有效需求的巨大增長。在這種情況下，如果再分配這些可使用的頻率的方式上存在明顯的差異，就可能產(chǎn)生潛在障礙。因為這會直接影響不同部門的運作成本，產(chǎn)生對某一部門的進入鼓勵與對另一部門的進入抑制，政府在這種稀缺資源的分配上，也是有相應責任的。

5.營造良好的環(huán)境。信息化中的產(chǎn)業(yè)融合，需要有一個良好環(huán)境的支撐。例如，電子交易的法律保障、個人資料與隱私的保護，積極消費者保護的水平等，都直接關系到融合性服務的發(fā)展。如果政府在這方面不能提供一個良好的環(huán)境，用戶或消費者可能對這類新服務以及相應的系統(tǒng)缺乏信任，從而將阻礙產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展。

6.支持融合網(wǎng)絡互用性、互聯(lián)性的標準。在信息化的產(chǎn)業(yè)融合中，特別需要哪些互用性、互聯(lián)性的標準，從而可以使那些具有互用性的產(chǎn)品或服務能在市場中傳遞。但如果由占支配地位的經(jīng)營者控制專賣標準，就會很嚴重限制這種互用性。因此，政府的責任就是支持與建立融合網(wǎng)絡互用性、互聯(lián)性的標準。

總之，政府在產(chǎn)業(yè)融合中將同樣面臨一系列問題，要承擔起應盡的責任。

責任編輯：錢國華