轉型期我國行政不作為問題研究

摘要：我國正處于社會轉型期，形式主義在政府工作中的突出表現就是行政不作為。通過對行政不作為現狀、行為、主體、原因的分析，針對我國轉型期特點采取外部控制配合內部控制，重點在內部控制，最終實現整體控制的方法對行政不作為問題進行解決。

關鍵詞：轉型期 行政不作為 控制

中圖文分類號：13630文獻標識碼：A

我國正處于社會轉型期(也稱社會過渡期)，根據美國行政學家里格斯的行政生態理論，轉型期的我國公共行政存在著三大特點：異質性、重疊性和形式主義。公共行政的重疊性和異質性必然會加劇整個行政系統的形式主義，因此研究我國當前的形式主義問題有著特殊的意義。里格斯認為，形式主義就是片面追求形式而忽視內容的觀點、方法和作風。鄧小平認為“形式主義也是官僚主義”，兩者不但有著共同的表現形態，公共的認識基礎，共同的思想根源，而且有著共同的社會危害。我國學者稱這種形式主義為‘不入腰包的腐敗’，因為它讓權力偏離軌道的目的不太明顯，似乎沒有有形或無形的利益，主要是玩忽職守、失職瀆職，在政府工作中的突出表現就是行政不作為。

行政不作為在學術界還沒有統一的定義，但總括眾多學者的觀點，筆者認為下面的概括是可行的：即行政不作為是指行政職能主體及行政人員，在職責權限內有積極實施法定行為的義務，依公民、法人或其它組織的合法申請，在其法定限度和有能力作為的情境應當作為而實質不為的行為。行政不作為分為方式上的不為和內容上的不為兩種。方式不為既是實質上的未為，是不作為；方式有‘為’，但反映的內容是不為，則是形式上的有‘為’而實質上不為，也是不為。為研究方便，我們把實施不作為的行政職能主體及其行政人員統稱為行政不作為主體。

一、我國行政不作為問題治理現狀分析

(一)國家治理現狀分析

對行政不作為問題的治理我國早已有之，但最讓國人印象深刻的還是“非典”期間的治理。之后，問責由過去的罕見走向常態，由過去的“風暴”日趨走向制度化。近幾年，我國加強了對行政方面的法律法規，對問責制的內容做了相關規定，使“有權必有責，有權受監督”的理念得到體現，并使其朝著制度化的方向發展。但是，總結我國現狀，行政不作為問題的治理任重道遠，立案審查難、證據認定難、賠償難、案件處理難、執行難等現象十分普遍。實現行政不作為問題的順利治理要注重三個關系第一，重新審視權與法的關系，消除權大于法的障礙；第二，重新審視權與民的關系，消除權力只對上級負責的障礙第三，重新審視權與責的關系，消除只熱衷于權力而漠視責任的障礙。

(二)地方治理現狀分析

行政不作為的治理從中央到地方逐步深入是大勢所趨，但呈現出兩大特點：第一，各地行政不作為訴訟案件總體數量增長迅速，但各地發展不平衡，所受案件占應受案件比例偏小；第二、行政機關敗訴率呈不斷上升趨勢。

(三)對蘭州市治理現狀的考察

蘭州市市委書記陳寶生從2005年6月要求市電視臺開辦“一把手上電視”欄目。該欄目每期情蘭州市一位部門或地方的主要領導作客，面對鏡頭談自己的執政情況，在欄目現場辦公，為群眾當場處理問題。能解決的當場解決，不能解決的問題給出解決期限，不能解決的問題說明原因。讓不作為、亂作為、不會作為的各單位一把手受到群眾監督。

二、行政不作為問題分析

(一)行政不作為行為分析

按照通說，行政行為是指行政主體為實現國家行政管理目的、行使行政職權和履行行政職責所實施的一切具有法律意義、產生法律效果的行為。行政不作為行為則是對行政行為的異化。因為利益源自需要，不作為行政主體由現實中的人組成，具有人的本質，因此追求自身需要的滿足是其自然的本質屬性。用哲學的話來解釋，利益就是人們通過社會關系表現出來的不同需要，其實，行政行為的目的就是行政主體通過行政行為所要實現的利益或好處。權力的目的在于追求一定的利益，而追求什么樣的利益就要看權力行使者的不同了，由于權力行使者個人層次不同以及制度的制約完善程度不同，權力的行使者就可能會追求以下幾種不同的利益(1)個人利益(2)集團利益；(3)地方利益；(4)公共利益。很顯然，行政權為公共權力，行政主體當然要實施公務謀取公共利益，這才是行政行為的正當目的，而追求個人利益、集團利益以及地方利益等自屬行政行為的非正當目的，是行政權的異化——“行為主體為其特殊利益而濫用權威或偏離公共職責的現象。”

(二)行政不作為主體分析

1、行政不作為主體需要分析：需要就是指精神上和物質上所得到的好處。根據馬斯洛需要層次理論，需要的層次分為：生存需要、安全需要、社交需要、受尊重需要、自我實現需要等。行政不作為主體由于職業的特殊性，追求權力最大化成為其最具目的性的需要，因為權力最大化直接關系著其它需要的滿足與否。

2、行政不作為主體動機分析：動機是在需要的基礎上產生的。行政不作為主體的這些需要就會產生相應的動機一追求權力的最大化。行為是由優勢動機支配的，輔助動機對行為存在影響但不起支配作用。追求權力的最大化本無可非議，但行政不作為主體卻為實現其動機選擇了不當的途徑，即以不作為的方式實現其需要。在這種情況下，行政主體本應有的，例如為人民服務，權力行使的公平公正，秉公執法等基本職業道德在其主導需要一權力最大化的擠壓下也就變成騙人的幌子了。

(三)行政不作為行為原因分析

1、時代發展原因：我國正處于轉型期，有立法不完善、行政職責缺位、行政程序不健全、政令不統一、監督不到位等制度、法規原因；有長期形成的形式主義、條塊分割、地方保護主義等歷史和現實原因；更有行政主體責任心不強、法制觀念淡漠、能力欠缺等人為原因。行政不作為問題歸根結底屬于生產關系中人與人的關系問題，它的解決主要是依靠生產力的發展。

2、權力因素的原因：掌權者有顯示其手中有權的潛在沖動；不掌權者不擇手段謀取權力；權欲熏心者尋租權力；下級盲目屈從上級；權力本身的異化等。

3、面子因素拉幫結派、走后門、托關系、找后臺、排異己、給面子、爭面子、還面子等都是導致行政不作為的重要社會原因。

三、解決問題辦法

近些年，我國解決行政不作為問題主要是通過制定法律法規、完善監督制度、規范行政程序、實行問責制、加強打擊力度等剛性做法。筆者認為行政不作為問題歸根到底屬于行政主體的心理問題，“治人首在治心”，今后解決問題的思路應該是：外部控制配合內部控制，重點在內部控制，最終實現整體控制。

(一)外部控制：就是從行為人個體因素之外解決問題的方法。新的立法、新的規則、新的制度、必要的組織調整，是外部控制的基本內容和基本舉措，可分為三種方式：制度性監督、倫理立法和社會監督。制度性監督主要是指以立法機構、司法機構、政黨機構和行政機構等規范性權力主體所進行的監督。今后的重點應放在以下方面：從單純的自上而下的監督轉變為自下而上、自上而下和平行監督的結合；監督主體要實現權力相對獨立化監督制度進一步創新。我國倫理立法存在以下特征，今后有待改謄過度強調人性而忽視理性；過分注重道德調節，忽視建立道德制度的剛性制約；以德治國呼聲高而履行效果不好。

(二)內部控制：內部控制是由社會道德規范體系所支配的行政道德規范體系的內化而形成的個性道德心理，是一種內在的、自覺、能動的、強大的精神力量，即是行政人員應該具有的心理素質，內花了的恣度、價值觀和信仰。與外部控制相比，內部控制有著突出的優點：內化在行政人員心中的價值觀等無形因素能無時發揮作用，甚至當某種行為缺乏相應的法律規定指導時，行政人員仍可依內心的倫理準則行事；內部控制更具有以人為本的管理理念；內部控制更有助于形成良好的組織文化、社會風氣等。內部控制可通過以下方法施行：1、樹立一元化的社會主義人民主體價值觀，倡導社會公平與正義、社會主義榮辱觀。這一點至關重要，因為轉型期人們會對正確的價值觀念認識模糊，而且社會主義價值觀是一個豐富的思想體系，包含許多方面的具體內容和層次，但是行政人員的價值觀始終應該是為人民服務，這是一元的。特別要培養行政人員正確的理性價值觀、政治價值觀和社會價值觀(斯普郎格爾的價值觀分類)。2、培養行政人員正確的社會知覺，加強行政人員自我感知，把握好行政人員的角色知覺，使他們的行為符合規范。在知覺的形成過程中，主觀需要和動機在很大程度上取決于行政人員知覺的選擇。3、通過加強宣傳教育和參與活動等，從改變認知因素入手轉變行政不作為主體的態度。4、創造良好的社會氛圍和組織風氣，實現社會的和諧。5、建立學習型的社會氛圍，提高行政人員專業技能、知識水平和處理問題的綜合能力。

(三)整體控制：外部控制配合內部控制，重點在內部控制，最終實現整體控制。整體控制體現的是對行政不作為問題的治理結果，在外部控制和內部控制實施的過程中，我國依法治國和依德治國的水平將有很大提高，社會環境將會大為改善，從而實現治理行政不作為問題的內外合力。

(作者單位：鄭州大學)

本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文