轉(zhuǎn)型期我國(guó)行政不作為問(wèn)題研究

摘要：我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，形式主義在政府工作中的突出表現(xiàn)就是行政不作為。通過(guò)對(duì)行政不作為現(xiàn)狀、行為、主體、原因的分析，針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)采取外部控制配合內(nèi)部控制，重點(diǎn)在內(nèi)部控制，最終實(shí)現(xiàn)整體控制的方法對(duì)行政不作為問(wèn)題進(jìn)行解決。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期 行政不作為 控制

中圖文分類號(hào)：13630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期(也稱社會(huì)過(guò)渡期)，根據(jù)美國(guó)行政學(xué)家里格斯的行政生態(tài)理論，轉(zhuǎn)型期的我國(guó)公共行政存在著三大特點(diǎn)：異質(zhì)性、重疊性和形式主義。公共行政的重疊性和異質(zhì)性必然會(huì)加劇整個(gè)行政系統(tǒng)的形式主義，因此研究我國(guó)當(dāng)前的形式主義問(wèn)題有著特殊的意義。里格斯認(rèn)為，形式主義就是片面追求形式而忽視內(nèi)容的觀點(diǎn)、方法和作風(fēng)。鄧小平認(rèn)為“形式主義也是官僚主義”，兩者不但有著共同的表現(xiàn)形態(tài)，公共的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，共同的思想根源，而且有著共同的社會(huì)危害。我國(guó)學(xué)者稱這種形式主義為‘不入腰包的腐敗’，因?yàn)樗寵?quán)力偏離軌道的目的不太明顯，似乎沒(méi)有有形或無(wú)形的利益，主要是玩忽職守、失職瀆職，在政府工作中的突出表現(xiàn)就是行政不作為。

行政不作為在學(xué)術(shù)界還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但總括眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為下面的概括是可行的：即行政不作為是指行政職能主體及行政人員，在職責(zé)權(quán)限內(nèi)有積極實(shí)施法定行為的義務(wù)，依公民、法人或其它組織的合法申請(qǐng)，在其法定限度和有能力作為的情境應(yīng)當(dāng)作為而實(shí)質(zhì)不為的行為。行政不作為分為方式上的不為和內(nèi)容上的不為兩種。方式不為既是實(shí)質(zhì)上的未為，是不作為；方式有‘為’，但反映的內(nèi)容是不為，則是形式上的有‘為’而實(shí)質(zhì)上不為，也是不為。為研究方便，我們把實(shí)施不作為的行政職能主體及其行政人員統(tǒng)稱為行政不作為主體。

一、我國(guó)行政不作為問(wèn)題治理現(xiàn)狀分析

(一)國(guó)家治理現(xiàn)狀分析

對(duì)行政不作為問(wèn)題的治理我國(guó)早已有之，但最讓國(guó)人印象深刻的還是“非典”期間的治理。之后，問(wèn)責(zé)由過(guò)去的罕見(jiàn)走向常態(tài)，由過(guò)去的“風(fēng)暴”日趨走向制度化。近幾年，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)行政方面的法律法規(guī)，對(duì)問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定，使“有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)受監(jiān)督”的理念得到體現(xiàn)，并使其朝著制度化的方向發(fā)展。但是，總結(jié)我國(guó)現(xiàn)狀，行政不作為問(wèn)題的治理任重道遠(yuǎn)，立案審查難、證據(jù)認(rèn)定難、賠償難、案件處理難、執(zhí)行難等現(xiàn)象十分普遍。實(shí)現(xiàn)行政不作為問(wèn)題的順利治理要注重三個(gè)關(guān)系第一，重新審視權(quán)與法的關(guān)系，消除權(quán)大于法的障礙；第二，重新審視權(quán)與民的關(guān)系，消除權(quán)力只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的障礙第三，重新審視權(quán)與責(zé)的關(guān)系，消除只熱衷于權(quán)力而漠視責(zé)任的障礙。

(二)地方治理現(xiàn)狀分析

行政不作為的治理從中央到地方逐步深入是大勢(shì)所趨，但呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：第一，各地行政不作為訴訟案件總體數(shù)量增長(zhǎng)迅速，但各地發(fā)展不平衡，所受案件占應(yīng)受案件比例偏小；第二、行政機(jī)關(guān)敗訴率呈不斷上升趨勢(shì)。

(三)對(duì)蘭州市治理現(xiàn)狀的考察

蘭州市市委書(shū)記陳寶生從2005年6月要求市電視臺(tái)開(kāi)辦“一把手上電視”欄目。該欄目每期情蘭州市一位部門或地方的主要領(lǐng)導(dǎo)作客，面對(duì)鏡頭談自己的執(zhí)政情況，在欄目現(xiàn)場(chǎng)辦公，為群眾當(dāng)場(chǎng)處理問(wèn)題。能解決的當(dāng)場(chǎng)解決，不能解決的問(wèn)題給出解決期限，不能解決的問(wèn)題說(shuō)明原因。讓不作為、亂作為、不會(huì)作為的各單位一把手受到群眾監(jiān)督。

二、行政不作為問(wèn)題分析

(一)行政不作為行為分析

按照通說(shuō)，行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。行政不作為行為則是對(duì)行政行為的異化。因?yàn)槔嬖醋孕枰蛔鳛樾姓黧w由現(xiàn)實(shí)中的人組成，具有人的本質(zhì)，因此追求自身需要的滿足是其自然的本質(zhì)屬性。用哲學(xué)的話來(lái)解釋，利益就是人們通過(guò)社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)的不同需要，其實(shí)，行政行為的目的就是行政主體通過(guò)行政行為所要實(shí)現(xiàn)的利益或好處。權(quán)力的目的在于追求一定的利益，而追求什么樣的利益就要看權(quán)力行使者的不同了，由于權(quán)力行使者個(gè)人層次不同以及制度的制約完善程度不同，權(quán)力的行使者就可能會(huì)追求以下幾種不同的利益(1)個(gè)人利益(2)集團(tuán)利益；(3)地方利益；(4)公共利益。很顯然，行政權(quán)為公共權(quán)力，行政主體當(dāng)然要實(shí)施公務(wù)謀取公共利益，這才是行政行為的正當(dāng)目的，而追求個(gè)人利益、集團(tuán)利益以及地方利益等自屬行政行為的非正當(dāng)目的，是行政權(quán)的異化——“行為主體為其特殊利益而濫用權(quán)威或偏離公共職責(zé)的現(xiàn)象。”

(二)行政不作為主體分析

1、行政不作為主體需要分析：需要就是指精神上和物質(zhì)上所得到的好處。根據(jù)馬斯洛需要層次理論，需要的層次分為：生存需要、安全需要、社交需要、受尊重需要、自我實(shí)現(xiàn)需要等。行政不作為主體由于職業(yè)的特殊性，追求權(quán)力最大化成為其最具目的性的需要，因?yàn)闄?quán)力最大化直接關(guān)系著其它需要的滿足與否。

2、行政不作為主體動(dòng)機(jī)分析：動(dòng)機(jī)是在需要的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。行政不作為主體的這些需要就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的動(dòng)機(jī)一追求權(quán)力的最大化。行為是由優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)支配的，輔助動(dòng)機(jī)對(duì)行為存在影響但不起支配作用。追求權(quán)力的最大化本無(wú)可非議，但行政不作為主體卻為實(shí)現(xiàn)其動(dòng)機(jī)選擇了不當(dāng)?shù)耐緩剑匆圆蛔鳛榈姆绞綄?shí)現(xiàn)其需要。在這種情況下，行政主體本應(yīng)有的，例如為人民服務(wù)，權(quán)力行使的公平公正，秉公執(zhí)法等基本職業(yè)道德在其主導(dǎo)需要一權(quán)力最大化的擠壓下也就變成騙人的幌子了。

(三)行政不作為行為原因分析

1、時(shí)代發(fā)展原因：我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，有立法不完善、行政職責(zé)缺位、行政程序不健全、政令不統(tǒng)一、監(jiān)督不到位等制度、法規(guī)原因；有長(zhǎng)期形成的形式主義、條塊分割、地方保護(hù)主義等歷史和現(xiàn)實(shí)原因；更有行政主體責(zé)任心不強(qiáng)、法制觀念淡漠、能力欠缺等人為原因。行政不作為問(wèn)題歸根結(jié)底屬于生產(chǎn)關(guān)系中人與人的關(guān)系問(wèn)題，它的解決主要是依靠生產(chǎn)力的發(fā)展。

2、權(quán)力因素的原因：掌權(quán)者有顯示其手中有權(quán)的潛在沖動(dòng)；不掌權(quán)者不擇手段謀取權(quán)力；權(quán)欲熏心者尋租權(quán)力；下級(jí)盲目屈從上級(jí)；權(quán)力本身的異化等。

3、面子因素拉幫結(jié)派、走后門、托關(guān)系、找后臺(tái)、排異己、給面子、爭(zhēng)面子、還面子等都是導(dǎo)致行政不作為的重要社會(huì)原因。

三、解決問(wèn)題辦法

近些年，我國(guó)解決行政不作為問(wèn)題主要是通過(guò)制定法律法規(guī)、完善監(jiān)督制度、規(guī)范行政程序、實(shí)行問(wèn)責(zé)制、加強(qiáng)打擊力度等剛性做法。筆者認(rèn)為行政不作為問(wèn)題歸根到底屬于行政主體的心理問(wèn)題，“治人首在治心”，今后解決問(wèn)題的思路應(yīng)該是：外部控制配合內(nèi)部控制，重點(diǎn)在內(nèi)部控制，最終實(shí)現(xiàn)整體控制。

(一)外部控制：就是從行為人個(gè)體因素之外解決問(wèn)題的方法。新的立法、新的規(guī)則、新的制度、必要的組織調(diào)整，是外部控制的基本內(nèi)容和基本舉措，可分為三種方式：制度性監(jiān)督、倫理立法和社會(huì)監(jiān)督。制度性監(jiān)督主要是指以立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政黨機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等規(guī)范性權(quán)力主體所進(jìn)行的監(jiān)督。今后的重點(diǎn)應(yīng)放在以下方面：從單純的自上而下的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露稀⒆陨隙潞推叫斜O(jiān)督的結(jié)合；監(jiān)督主體要實(shí)現(xiàn)權(quán)力相對(duì)獨(dú)立化監(jiān)督制度進(jìn)一步創(chuàng)新。我國(guó)倫理立法存在以下特征，今后有待改謄過(guò)度強(qiáng)調(diào)人性而忽視理性；過(guò)分注重道德調(diào)節(jié)，忽視建立道德制度的剛性制約；以德治國(guó)呼聲高而履行效果不好。

(二)內(nèi)部控制：內(nèi)部控制是由社會(huì)道德規(guī)范體系所支配的行政道德規(guī)范體系的內(nèi)化而形成的個(gè)性道德心理，是一種內(nèi)在的、自覺(jué)、能動(dòng)的、強(qiáng)大的精神力量，即是行政人員應(yīng)該具有的心理素質(zhì)，內(nèi)花了的恣度、價(jià)值觀和信仰。與外部控制相比，內(nèi)部控制有著突出的優(yōu)點(diǎn)：內(nèi)化在行政人員心中的價(jià)值觀等無(wú)形因素能無(wú)時(shí)發(fā)揮作用，甚至當(dāng)某種行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定指導(dǎo)時(shí)，行政人員仍可依內(nèi)心的倫理準(zhǔn)則行事；內(nèi)部控制更具有以人為本的管理理念；內(nèi)部控制更有助于形成良好的組織文化、社會(huì)風(fēng)氣等。內(nèi)部控制可通過(guò)以下方法施行：1、樹(shù)立一元化的社會(huì)主義人民主體價(jià)值觀，倡導(dǎo)社會(huì)公平與正義、社會(huì)主義榮辱觀。這一點(diǎn)至關(guān)重要，因?yàn)檗D(zhuǎn)型期人們會(huì)對(duì)正確的價(jià)值觀念認(rèn)識(shí)模糊，而且社會(huì)主義價(jià)值觀是一個(gè)豐富的思想體系，包含許多方面的具體內(nèi)容和層次，但是行政人員的價(jià)值觀始終應(yīng)該是為人民服務(wù)，這是一元的。特別要培養(yǎng)行政人員正確的理性價(jià)值觀、政治價(jià)值觀和社會(huì)價(jià)值觀(斯普郎格爾的價(jià)值觀分類)。2、培養(yǎng)行政人員正確的社會(huì)知覺(jué)，加強(qiáng)行政人員自我感知，把握好行政人員的角色知覺(jué)，使他們的行為符合規(guī)范。在知覺(jué)的形成過(guò)程中，主觀需要和動(dòng)機(jī)在很大程度上取決于行政人員知覺(jué)的選擇。3、通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育和參與活動(dòng)等，從改變認(rèn)知因素入手轉(zhuǎn)變行政不作為主體的態(tài)度。4、創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍和組織風(fēng)氣，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧。5、建立學(xué)習(xí)型的社會(huì)氛圍，提高行政人員專業(yè)技能、知識(shí)水平和處理問(wèn)題的綜合能力。

(三)整體控制：外部控制配合內(nèi)部控制，重點(diǎn)在內(nèi)部控制，最終實(shí)現(xiàn)整體控制。整體控制體現(xiàn)的是對(duì)行政不作為問(wèn)題的治理結(jié)果，在外部控制和內(nèi)部控制實(shí)施的過(guò)程中，我國(guó)依法治國(guó)和依德治國(guó)的水平將有很大提高，社會(huì)環(huán)境將會(huì)大為改善，從而實(shí)現(xiàn)治理行政不作為問(wèn)題的內(nèi)外合力。

(作者單位：鄭州大學(xué))

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