淺論服務型政府的內涵及其構建

摘要：本文全面闡述了服務型政府的內涵和特征，我國應該繼續深化行政體制的改革，建設服務型政府的意義，并對構建服務型政府的途徑進行了探討和思考，通過這一深層次、全方位、復雜系統工程，黨和政府為人民服務的宗旨會更加職能化、制度化，我們的政府會越來越高效，我們的社會將越來越和諧。

關鍵詞：服務型政府 基本內涵 公共服務

一、建設服務型政府勢在必行

完善社會主義市場經濟體制，全面建設小康社會，各級政府必須繼續深化行政體制改革，加快職能轉變，推進依法行政，搞好管理創新，形成與社會主義市場經濟發展相適應、人民群眾滿意的高效率、服務型政府。

(一)建設服務型政府是參與全球經濟競爭的客觀需要

隨著經濟全球化進程的加快，我國經濟將全方位參與國際競爭，并且競爭日趨激烈。全面建設小康社會，強勁的經濟實力是基礎。這就要求政府規范管理，降低成本，提高效能，從而吸引國際上的人才、資金、技術投入到中國市場，促進我國的經濟發展。同時，要精簡機構，轉變政府職能，實現由微觀管理向宏觀調控、由直接管理向間接管理的轉變，加快從“越位”的地方“退位”，嚴格按照規則辦事。多年來，一些政府部門習慣于審批蓋章，權力高度集中，在管理理念、職能配置、行為方式等方面，已經不能適應經濟快速發展的要求。因此，我們必須加快政府職能轉變，把政府職能集中到宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務上來。

(二)建設服務型政府是貫徹和落實科學發展觀的內在要求

黨的十六屆三中全會確立的“科學發展觀”是新時期全面建設小康社會的重大戰略思想。所謂科學發展觀，就是要堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀。科學發展觀的本質是以人為本，經濟、社會、文化和自然的全面和諧發展的最終目標是提高人民的物質和文化生活水平。而服務型政府的本質和核心是以民為本、為民服務，二者的內在本質是一致的。因此，我們必須堅持“三個代表”重要思想和科學發展觀的指導，建設服務型政府，全面提高政府的執政能力和為民服務的水平。

(三)建設服務型政府是人民群眾的迫切愿望

在社會主義國家，政府是人民的政府，公務員是人民的公仆，都是為人民服務的。隨著改革開放的深入、社會主義市場經濟的發展和民主政治建設進程的加快，人民群眾的民主意識、法制意識和參政意識不斷增強，對政府的要求也越來越高。但由于長期的慣性影響，無論政府機關還是公務員，在履行職能過程中都還有許多不盡如人意的地方，如官僚主義、形式主義嚴重，門難進、臉難看、話難聽、事難辦，行政審批程序復雜，扯皮推諉，效率低下；亂收費、亂罰款、亂攤派等現象屢禁不止；辦事缺乏透明度，各種腐敗現象和不正之風還未從根本上得到解決等等。這些問題解決不好，人民群眾就不會滿意，政令就不能暢通，也就無法實現民富國強。

二、服務型政府的基本內涵和特征

(一)服務型政府是以民為本的政府

“以民為本”就是政府的行政活動以實現最廣大人民的根本利益為出發點，全面彰顯政府的人性關懷和人文關懷，以實現經濟社會和人的全面發展為基本目標。我國人民民主專政的政權性質內在地決定了我們的政府是人民的政府，公務員是人民的公仆， 因此，政府及其公務員必須以為人民服務、滿足人民需求為己任，真正做到“想為人民所想，急為人民所急”。因此，要建立的服務型政府不能是凌駕于社會和人民之上的官僚機構，而必須以社會大眾的需求為中心，為其提供高質量、高效率的服務。

(二)服務型政府是職能有限的政府

在現代市場經濟條件下，政府必須將其職能嚴格限定在對“市場失靈”的彌補和矯正上，凡是企業、社會與市場能自我調節和自我管理的環節和領域，政府就應自動退出，實行政府與企業、社會、市場嚴格歸位，政府主要抓好宏觀調控、社會管理、市場監管和公共服務。政府不再直接干預微觀經濟活動和直接從事經濟活動，而應把精力主要集中在規則的制定和落實上，營造一個有利于公平競爭的外部環境，保障穩定的社會環境和有序的市場競爭。總之，服務型政府應該是一個以市場為基礎、遵循市場經濟規律的職能有限的政府。

(三)服務型政府是法治政府

依法行政是現代政府的顯著特征，是建立合理的政府與企業、政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。所謂法治，就是以自由和公正為核心的法律理念和法律秩序，它強調的是一切組織和所有公民的活動都要以法律為準繩，法治的本質意義在于它對權力尤其是對政府行政權力的限制，以防止行政權力的濫用。服務型政府應當加強黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統一，嚴格做到依法行政，依據憲法和法律為人民服務，創造良好的法制環境。

(四)服務型政府是信用政府

一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信度。行政道德既是信用政府的需要，也是行政體系健康運行的內在要求。為此，服務型政府應該強化行政主體的誠信意識、道德意識和責任意識，自覺地以社會主義道德觀、價值觀規范行政行為，樹立為人民服務的價值觀、依法辦事的法制觀、實事求是的公正觀和恪盡職守的責任觀，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信。

(五)服務型政府是廉價政府

所謂廉價政府，簡單地說，就是“物美價廉”的政府，就是用盡可能最少的行政成本，實現最優化的行政管理。一方面，它的價格較低，老百姓負擔輕；另一方面，它又能夠提供老百姓所需要的基本的服務，并且數量符合百姓的需要，質量也能夠讓老百姓滿意。建設服務型政府，要以人為本，而不是以管為本。也就是說，人是目的，政府是工具，是為人民服務的政府，是幫助人們提高經濟、文化、社會、政治生活質量的。這就必須要求政府，不僅要重視經濟發展，而且還要注意政治發展，文化發展和社會發展。

(七)服務型政府是民主參與的政府

從本質上說，服務型政府必須是民主參與型的，因為政府服務的對象是公民，只有在公民參政的過程中，政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務。另一方面，服務型政府必須為社會大眾參與決策和管理提供渠道，接受社會大眾的監督。只有人民群眾參與政府管理，才能有效抑制行政腐敗，最終才能維護和實現人民群眾的根本利益。離開社會大眾的參與，行政人員往往無法獲得進行決策所必須的正確及時的信息。無數事實證明，排除社會大眾對重要決策的參與，容易造成決策的失誤和錯位。

(八)服務型政府是不斷自我完善和創新的政府

“人類永遠不可能找到將人類社會變成天堂的辦法，只有無休止的嘗試和失敗才能取得不斷的進步。”政府的能力是有限的，只有不斷完善的政府才能保證為人民服務的質量。在公民的民主意識和主體意識不斷提高、對公共產品和服務要求越來越高的情況下，政府需要不斷加強自身的管理和建設，樹立創新意識，培養創新思維能力，創新行政管理方式，激發政府管理活力。總之，服務型政府應該是不斷探索政府體制運轉的新方法、新模式，不斷完善自我，以適應新環境變化的開拓創新的政府。綜上所述，我們可以給服務型政府下這樣一個定義所謂服務型政府，就是以“管理就是服務”為根本理念，以社會和大眾為主要導向，以社會管理和公共服務為核心職能，以實現經濟社會和人的全面和諧發展為根本任務的現代政府。可以看到，服務型政府的提出，不僅是政府管理體制上的改革，更是政府管理理念的變革；不僅超出了政府內部的行政體制，也涉及到了政府與企業、市場、社會和公民的關系，是一種全新的政府職能配置、機構重組、管理方式和行為模式的革命。

三、服務型政府的途徑思考

構建服務型政府應采取以下途徑：

(一)建立完善的政務公開制度，擴大公眾的知情權

政務公開制度是現代民主國家的一項基本制度，是行政管理現代化的重要標志，也是我們建設服務型政府要著力抓好的一項工作。目前，我國改務公開制度的建設尚處在初級階段，主要是對政務公開的內容、形式、程序、監督和評價體系做了一些政策性的規定，還存在著不少的問題，急需進一步地完善。首先，要加強政務公開立法，實現政務公開的法制化。盡快制定和頒布《政府信息公開法》，進一步規范政務公開的內容、形式、程序和時限，明確政務公開的主體范圍、機構設置、救濟途徑等問題。與此同時，抓緊建立政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎上的政策聽證制度和專家論證制度；不僅讓公眾擁有知情權，還要公眾廣泛參與評議，實施有效監督。

(二)健全行政法制，全面推行依法行政，加快法治政府建設

法治政府是指政府時刻受到法律約束和支配的法制建設狀態，也就是在有法可依的基礎上還要依法行政并實施有效監督。國務院于2004年制定的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出經過10年左右的時間，基本實現建設法治政府的目標。要建設法治政府就必須從立法、執法到監督的全過程來推進政府行政的法制化，堅持做到職權法定、合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責一致。

具體而言，就是要做好以下幾方面的工作一是加強制度建設，提高行政立法質量。我國的行政法律體系在某些領域仍存在著立法上的漏洞，需要政府緊密結合改革發展中出現的、人民群眾普遍關注的焦點和難點問題進行立法，特別是應對突發事件、保障農民權益、促進就業和完善社會保障以及發展科、教、文、衛等社會事業方面的立法。二是深化行政執法體制改革，規范行政執法行為。首先，應當繼續深化行政執法體制改革，加快建立權貴明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。其次，完善行政執法程序，全面落實行政執法責任制和評議考核制度。再次，加強行政執法隊伍建設，不斷提高領導干部和行政執法人員的道德修養、法制觀念和責任意識。三是完善行政監督機制，加強行政執法監督。一方面，要繼續完善包括人大監督、政協監督、司法監督、新聞輿論監督和群眾監督等在內的來自政府外部的監督機制；另一方面，要加強政府系統內部的自我監督。要健全行政決策監督和責任追究制度，認真落實行政復議制度，完善規章和規范性文件的備案審查制度，加強審計、監察等專門監督。

(三)推行電子政務，實現政府管理方式創新

第一，更新觀念，充分認識到政府管理信息化、大力推行電子政務建設的重要性；第二，構建國家電子政務總體框架，包括制定國家電子政務發展戰略目標，明確現階段我國電子政務的戰略定位和在未來國家行政體制改革中的作用及關系，理順電子政務運行管理體制，完善電子政務發展環境等；第三，大力促進部門間信息共享和應用；第四，繼續推進重點電子政務工程建設和應用；第五，加強網絡信息安全保障工作；第六，加強電子政務立法工作和政務培訓工作；第七，逐步完善電子政務系統運行管理機制。

(四)完善政府績效評估制度

政府績效評估是以一定的時段為界限，根據政府管理的效率、效益、公平、秩序及公眾滿意度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入產出所反映的績效進行定量或定性的測量并劃分等級，以期改善政府行為績效和增強控制的系統過程。目前，我國政府績效評估的發展還處于初級階段，在政府績效評估的制度、機構、程序等方面都存在著許多問題。因此，在建設服務型政府的過程中，建立適應我國國情的政府績效評估體系就顯得尤為重要。針對建設過程中存在的”要不要評估、由誰來評估、評估什么、怎樣評估“等問題，應當通過以下幾個方面盡快完善我國的政府績效評估制度：一是建立科學的政府績效評估指標體系；二是培育多層次、多元化的績效評估主體。一方面要加強人民代表大會及其常委會對政府績效的評估；另一方面，可以讓公民個人、社會團體、大眾媒體、中介評估機構通過一定的程序和途徑，直接或間接地參與政府績效評估，以保證評估工作的公正性。三是推進政府績效評估法制化。不僅要從法律上對政府績效評估的范圍、內容、方式、程序等加以明確。還要給政府績效評估機構以足夠的法律地位和權限。以確保其工作的順利展開。四是在評估的基礎上建立激勵約束機制，注重把精神激勵與物質激勵、團隊激勵與個人激勵相結合。

(五)合理劃分中央和地方的事權、財權，實現政府組織結構創新

目前，我國各級政府之間的關系尚未理順，不僅在經濟事務的管理上存在著條塊分割問題，在社會事務的管理和公共服務的提供上也存在著中央與地方事權劃分不合理的現象。因此，當前我們要解決好這一問題，最為關鍵的是要根據經濟社會發展需要，重新界定中央與地方在公共服務方面的職權范圍。合理劃分中央與地方的財權和事權。在保證中央政府的統一領導下，充分賦予各地方政府提供公共產品、管理公共事務和應對突發事件的權限，并對此做出明確的法律規定。行政組織是公共職能的載體，提高政府的公共服務能力，建設服務型政府，就需要構建能夠發揮政府服務化職能的權變組織結構。政府服務能力的提升，需要兩個條件：一是吸納人民群眾廣泛參與到政府決策過程，努力實現政府決策科學化和民主化。二是政府決策權力布局整體下移，賦予政府基層服務機關一定的決策權和執行權，提高基層機關的決策應變能力和服務能力。適應行政權力的這種調整，政府組織結構也要進行相應的調整，要減少政府管理的中間層級，擴大管理幅度，構建扁平化的組織結構，縮短政府決策與執行的距離。變過去“金字塔型”的組織結構為“扁平型”，甚至是“平面型”的政府組織結構。并在此基礎上，根據職能部門的工作性質，將每一部門應該擁有的職能盡量配齊，將不同部門相似或相同的職能做橫向上的同類合并，避免政出多門、職能交叉和部門分割、推諉扯皮等問題，實現政府職能配置綜合化。

(作者單位：燕山大學經濟管理學院)

本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文