法制統一的較好體現

摘要：新頒布的《治安管理處罰法》注意處理好與憲法、刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、消防法、道路交通安全法、居民身份證法等有關法律的銜接，維護了法制的統一。這不僅有利于該法的順利實施，防止因相互沖突而產生的尷尬局面，而且也為今后其他立法活動作出了榜樣。

關鍵詞：治安處罰； 法律銜接； 法制統一

中圖分類號：Ｄ922．14 文獻標識碼：Ａ

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）于2005年8月28日由十屆全國人大常委會第十七次會議通過，并將自2006年3月1日起施行。同時廢止1986年9月5日公布、1994年5月12日修訂公布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱為原條例》）。《治安管理處罰法》分為總則、處罰的種類和適用、違反治安管理的行為和處罰、處罰程序、執法監督、附則共6章119條。該法注意處理好與憲法、刑法、刑事訴訟法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、消防法、道路交通安全法、居民身份證法等有關法律的銜接，維護了法制的統一。本文試圖探討該法與相關法律的銜接問題。

一、《治安管理處罰法》與憲法中關于公民權利及人權保障規定的銜接

2004年憲法修正案將尊重和保障人權、保護公民私有財產權以及對公民私有財產征用補償的條款寫入憲法，進一步強調了對人權和公民基本權利的保護，為國家公權力在行使過程中切實保護公民尤其是弱勢群體的合法權利提供了明確的憲法依據。治安管理處罰法在加強治安處罰力度、擴大處罰行為種類的同時，更加突出以人為本、尊重和保障人權的憲法精神。主要表現在∶

1． 在立法宗旨中闡述了對公民權利的保障。《治安管理處罰法》第一條對立法目的的闡述是：“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”。這里在闡述“維護社會治安秩序，保障公共安全”目的的同時，體現了“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的立法宗旨，并突出了維護權利與規范公權的統一。

2． 在立法的原則中增加了保障人權的規定。即《治安管理處罰法》第五條在關于實施治安管理處罰應當堅持的原則中，除公開、公正外，增加了“尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴”的內容。

3． 在治安處罰的適用中，彰顯人文關懷。第二十一條規定，違反治安管理行為人有下列情形之一的，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰：已滿14周歲不滿16周歲的；已滿16周歲不滿18周歲，初次違反治安管理的；70周歲以上的；懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。對弱勢群體的有區別對待體現對這部分人人權的特殊保護。

4． 在“違反治安管理的行為”章節中，專門將 “侵犯人身權利、財產權利的行為和處罰”共十條列為第三節，體現了對公民權利和私有財產的保護。本節所列舉的治安管理違法行為是直接對公民權利及人權構成侵害的行為，對這些法違法行為如果不控制，不僅使社會公共利益受損，更危害公民的權利，因此，將它們納入處罰的范圍，意味著對公民權利保護力度的加大。比如按照國家尊重保障人權的規定，對于強迫他人勞動以及用暴力威脅他人勞動的，《治安管理處罰法》增加了一些處罰的行為，這是對公民人身權利的保護。再如針對偷窺、偷拍他人臥室、浴室等隱私場所，或者竊聽他人隱私的行為，《治安管理處罰法》規定，將處5日以下拘留或者500元以下罰款；情節嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。這是對公民隱私權的保護。國家授權公安機關對侵犯公民人權的各類違法犯罪行為進行頂防、制止、調查和懲治，也是對公民權利保護的具體體現。

5． 在處罰程序上，治安管理處罰法在加大打擊違法行為的同時，更加注重規范公安機關權力的行使，以切實維護公民、法人和其他組織的合法權益。治安處罰包括了限制人身自由的拘留處罰，是行政處罰中相對最為嚴厲、對公民權利影響最大的一類處罰。因此，限制公安機關濫用職權、防止警察以權謀私，也就成為堅持以人為本、保護公民、法人和其他組織合法權益的必然要求。為了防止因權力使用不當造成對公民權利的侵害，治安法第四章對處罰程序作了更為嚴格和具體的專章規定，從原條例規定的十條，增加為三節二十六條，體現為四種程序性制度，即治安處罰回避制度、聽證制度、時效制度、告知制度。

6． 設置執法監督專章來保證對公安機關權力的監督和對公民權利的救濟。《治安管理處罰法》第五章“執法監督”共6條，對公安機關及其人民警察辦理治安案件應當遵守的基本行為規范、相應的法律責任作出有針對性的規定；對群眾反映強烈的體罰、虐待、侮辱違反治安管理行為人，超過詢問查證的時間限制人身自由，私分、侵占、挪用罰沒、扣押的款物，違反規定不及時退還保證金，使用或者不及時返還被侵害人財物等，均規定要給予行政處分直至追究刑事責任；侵犯公民、法人和其他組織合法權益的，應當賠禮道歉，造成損害的，應當依法承擔賠償責任。此章規定能更好地監督公安機關及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權，以防止其對公民權利及人權的侵害。

二、《治安管理處罰法》與刑法、刑事訴訟法的銜接

1． 與刑法的銜接。根據《治安管理處罰法》第二條的規定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。這些規定，體現了治安處罰與刑法的銜接。主要表現在以下幾個方面：

第一，在立法目標方面。《治安管理處罰法》突出強調了維護社會治安要加強綜合治理的方針，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩定；而刑法則是用刑罰手段同一切犯罪行為作斗爭，以保衛國家安全，保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行。可見，《治安管理處罰法》與刑法在立法目標方面具有一致性，只是運用的手段不同。《治安管理處罰法》的綜合治理手段對刑法的懲罰手段發揮了很好的協助和補充功能，較好地體現了與刑法的銜接。

第二，在行為的構成方面。違反治安處罰的大部分行為，從構成看與犯罪行為的表述類似，只是存在量的差異。如盜竊達到一定數額、傷害達到一定等級即為犯罪，否則就是違反治安管理的行為。可見，對同一行為是適用《治安管理處罰法》還是刑法往往只是因行為的危害程度不同而已。與刑法相比，違反治安管理處罰的行為只是情節輕微、尚不構成犯罪的，屬于一般違法行為，接受治安處罰。

第三，在責任年齡與精神狀態方面。《治安管理處罰法》對不同責任年齡和不同精神狀態的人進行有區別的治安處罰。如《治安管理處罰法》第十二條規定，已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰。第十三條規定精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，不予處罰。間歇性的精神病人在精神正常的時候違反治安管理的，應當給予處罰。還有第十四條，規定對盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰。這種在責任年齡與精神狀態方面的規定與刑法第十七條、十八條、十九條具有一致性。即刑法規定已滿十四周歲不滿十八周歲的人犯罪，應當從輕或者減輕處罰。精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候造成危害結果，不負刑事責任；間歇性的精神病人在精神正常的時候犯罪，應當負刑事責任。尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人犯罪的，應當負刑事責任，但是可以從輕或者減輕處罰。又聾又啞的人或者盲人犯罪，可以從輕、減輕或者免除處罰。

2． 與刑事訴訟法的銜接。主要體現為《治安管理處罰法》采取了新的證據規則。一是取證要依法進行，排除非法證據。《治安管理處罰法》第七十九條規定，公安機關及其人民警察對治安案件的調查，應當依法進行。嚴禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據。以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據。同樣，刑事訴訟法第四十三條有類似的規定，即審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據。二是在證據采信方面，堅持以事實為根據，不輕信口供。《治安管理處罰法》第九十三條規定，公安機關查處治安案件，對沒有本人陳述，但其他證據能夠證明案件事實的，可以作出治安管理處罰決定。但是，只有本人陳述，沒有其他證據證明的，不能作出治安管理處罰決定。刑事訴訟法也堅持同樣的證據規則，即刑事訴訟法第四十六條規定的，對一切案件的判處都要重證據，重調查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒有其他證據的，不能認定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據充分確實的，可以認定被告人有罪和處以刑罰。

三、《治安管理處罰法》與行政處罰法的銜接

《行政處罰法》是關于行政處罰如何設定以及行政處罰權如何行使的一般性法律，其他有關行政處罰的單行法律、法規和規章在制定時都不得與《行政處罰法》的一般性和原則性相抵觸，否則，必將出現新的法律沖突問題。《治安管理處罰法》與行政處罰法的銜接主要表現在以下幾個方面：

1． 在處罰原則上與《行政處罰法》相一致。《治安管理處罰法》第五條規定了實施治安管理處罰，應當堅持公開、公正原則，處罰與教育相結合原則，錯罰相當原則。《行政處罰法》第四條、第五條也規定，行政處罰遵循公正、公開的原則；以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當；對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；應當堅持處罰與教育相結合等原則。體現了兩者相互銜接的特點。

2． 在處罰種類與幅度上與《行政處罰法》相呼應。在處罰種類上，《治安管理處罰法》在原條例規定的警告、罰款和拘留三種處罰種類之外，又增加了吊銷由公安機關頒發的許可證的處罰。同時規定，對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境的處罰。警告、罰款和拘留三種處罰種類與《行政處罰法》的規定是一致的，而新增的吊銷公安機關發放的許可證的處罰種類是對《行政處罰法》的暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照在治安處罰中的具體化。同時，根據外國人近年來在華從事各種活動的大幅度上升及外國人違反治安管理問題的不斷上升趨勢的客觀情況，《治安管理處罰法》進一步增加了對違反治安管理的外國人可以附加適用限期出境或者驅逐出境的處罰種類，是在新形勢下對《行政處罰法》處罰種類的補充和發展。在處罰幅度特別是罰款幅度上，也體現了銜接的特點。原條例除對“黃、賭、毒”等行為規定可以處以最高3000元或5000元的罰款以外，對其他違反治安管理行為的罰款處罰僅為1元至200元，在城鎮居民家庭收入有了較大幅度的提高的今天，罰款數額已經明顯偏低。而《治安管理處罰法》則較大幅度地提高了罰款處罰的限額，對個人的罰款數額提高到50元至5000元，對單位的罰款規定為2000元至10萬元。這與《行政處罰法》的處罰幅度趨于一致。

3． 在處罰程序上與《行政處罰法》相銜接。在治安管理處罰程序的適用上大致可分為三種情況：第一種情況是，《治安管理處罰法》中有規定而《行政處罰法》中沒有相應規定或者規定不一致的，如《治安管理處罰法》第八十二條規定的，公安機關對無正當理由不接受傳喚的，可以采取強制傳喚措施；第八十七條規定的，公安機關可以檢查與違反治安管理行為有關的場所和人身；第一百條規定的，人民警察對事實清楚，證據確鑿的，處警告或者二百元以下罰款的案件，可以當場做出處罰決定等。這種情況屬于《治安管理處罰法》所特有的，是為適應治安管理本身的特點而設定的處罰程序，是作為特別法的《治安管理處罰法》對一般法的《行政處罰法》處罰程序的補充。第二種情況是，《治安管理處罰法》的規定與《行政處罰法》的規定基本一致。如關于扣押程序的規定；關于做出處罰決定前應當告知當事人作出處罰的事實、理由、依據以及依法享有的權利；關于處罰決定應當載明的事項；關于罰款收繳分離的規定等。這種在行政處罰法中已有、在治安管理處罰法中又予以重申的規定，是對某些規定的強調。既有利于當事人知悉和保護自己的權利，監督公安機關依法行使職權，也便于公安機關執法時遵守和引用。第三種情況是，《治安管理處罰法》中沒有規定，需要適用《行政處罰法》的相關規定。如關于聽證程序，《治安管理處罰法》只是規定公安機關作出吊銷許可證和兩千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知當事人有權要求舉行聽證，當事人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。而聽證的具體程序則根據《行政處罰法》第四十二條的規定來進行，一般包括以下步驟，即告知和通知、公開聽證、對抗辯論、制作筆錄。

四、《治安管理處罰法》與行政復議法，行政訴訟法的銜接

1． 與行政復議法的銜接。原條例第三十九條規定，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決。這個“五日內”的申訴與裁決期限的規定與行政復議法規定的申請復議期限不一致，而且這里使用的是“申訴”字樣而不是申請行政復議。《治安管理處罰法》取消了這樣的規定，準許行政相對人可根據行政復議法第九條的規定，認為治安處罰行為侵犯其合法權益的，可以自知道該處罰行為之日起六十日內提出行政復議申請；同時上一級公安機關也可以按行政復議法第三十一條的規定，自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。這就保證治安處罰行為與其他具體行政行為一樣地適用行政復議法，使《治安管理處罰法》與行政復議法有機地銜接起來。

2． 與行政訴訟法的銜接。原條例規定行政相對人只有在不服上一級公安機關裁決后，才可以向當地人民法院提起訴訟，不經過行政復議的，不能提起訴訟，而且提起訴訟的期間為接到通知后五日內。這一規定設置了行政復議前置程序，而且規定提起行政訴訟的期限與行政訴訟法的通常規定不一致。而《治安管理處罰法》取消了原條例規定“先復議，后訴訟”行政復議前置的程序，賦予了當事人自主選擇法律救濟的渠道的權利，規定“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。這一規定使公民保護自己權益的渠道更靈活、更便利。同時在提起訴訟的期間上也與行政訴訟法相銜接，即行政訴訟法第三十八條規定的，行政相對人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。以及第三十九條規定的，行政相對人直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。

五、《治安管理處罰法》與其他法的銜接

1． 《治安管理處罰法》取消了已由其他法律法規作出明確規定的有關內容。如消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律對相應的應受處罰的違反治安管理的行為已有系統規定的，《治安管理處罰法》則不再作重復規定，這體現了立法經濟的原則。具體來講：

（1）取消了有關違反交通管理行為的規定。原條例對違反交通管理的行為，如違反交通規則造成交通事故尚不夠刑事處罰的行為、駕駛未經交通管理部門檢驗和批準行駛的機動車輛的行為、駕駛機件不合安全要求的機動車輛的行為、飲酒后駕駛機動車輛的行為、指使或強迫車輛駕駛人員違反交通規則等十五種情形進行了詳細列舉，并根據不同的違法行為及違法程度作相應的治安處罰。由于在原條例之后頒布的《中華人民共和國道路交通安全法》已經對違反道路交通安全的行為類型、處罰程序、執法監督 、法律責任等做了更為詳細的規定，《治安管理處罰法》就不再作重復規定，所有關于違反交通管理行為，皆按《中華人民共和國道路交通安全法》的規定進行處理。

（2）取消了有關違反消防管理行為的規定。原條例第二十六條規定了八種違反消防管理的行為，如在有易燃易爆物品的地方吸煙、使用明火的行為，故意阻礙消防車、消防艇通行或者擾亂火災現場秩序尚不夠刑事處罰的行為等，并根據不同情形，分別可處以罰款或者警告或拘留。鑒于1998年4月29日頒布的《中華人民共和國消防法》己對火災預防、滅火救援、法律責任等做了具體規定，《治安管理處罰法》就刪除了這部分的內容。

（3）取消了有關居民身份證管理方面的規定。原條例第二十九條規定，違反戶口或者居民身份證管理，如不按規定申報戶口或者申領居民身份證、經公安機關通知拒不改正等行為將處以罰款或者警告。基于2003年6月28日頒布的《中華人民共和國居民身份證法》已對居民身份證的申領和發放、使用和查驗及法律責任作了較為詳細的規定，《治安管理處罰法》則不再重復相關規定。

2． 消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律對應當受到處罰的違反治安管理行為的處罰程序仍將按《治安管理處罰法》的規定進行。我國的治安管理處罰制度是一個法律體系，治安管理處罰法應是這個法律體系中的基本法，處于“龍頭”的位置。其他法律包括消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律中對相應的有關違反治安管理的處罰行為，理應遵循《治安管理處罰法》的相關規定，如處罰程序中調查、決定、執行的三步驟，有關證據規則，處罰過程中的回避、聽證、時效、及告知制度等。

3．《治安管理處罰法》在立法的過程中，也注意到與其他法律中已有規定的銜接。例如，道路交通安全法第一百零八條關于“交通警察按照簡易程序當場作出行政處罰的，應當告知當事人道路交通安全違法行為的事實、處罰的理由和依據，并將行政處罰決定書當場交付被處罰人”的規定，第一百零九條關于公安機關交通管理部門可“處以吊銷機動車駕駛證處罰”的規定，第一百一十條規定有關“當事人對公安機關交通管理部門及其交通警察的處罰有權進行陳述和申辯，交通警察應當充分聽取當事人的陳述和申辯，不得因當事人陳述、申辯而加重其處罰”的規定等等，在《治安管理處罰法》中都能找到類似的條款。再如，消防法第四十一條規定的，對單位的有關違法行為可以處以罰款并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處警告或者罰款。這也是《治安管理處罰法》在應處罰的行為中新增加的內容，等等。

總之，《治安管理處罰法》在立法中重視與相關法律的銜接，較好的體現了法制統一的原則，不僅有利于該法的順利實施，防止因相互沖突而產生的尷尬局面，而且也為今后其他立法活動作出了榜樣，其意義更為重大。

（責任編輯 顧 錦）