試論我國行政強制執行的模式問題

摘要：制定我國統一的行政強制執行法，從根本上解決我國行政強制執行制度中存在的問題，已成為當務之急。而制定我國統一的行政強制執行法，必須首先解決好我國行政強制執行的模式問題。

關鍵詞：行政強制執行模式； 行政強制執行法； 行政權； 執行權限

中圖分類號：Ｄ922．1 文獻標識碼：Ａ

目前，我國的行政強制執行制度存在著一些問題，主要有以下幾個方面：一是我國有關行政強制執行的內容都是由單個法律法規分別予以規定的，內容比較混亂；①二是行政案件的執行較為困難，“執行難”已成為一個十分突出的問題；三是哪些類型的案件可由行政機關自行執行，哪些類型的案件必須申請人民法院強制執行，法律上沒有明確的標準予以規定，即法律并沒有對人民法院和行政機關之間的行政強制執行權限作出明確的劃分；四是現有的法律法規規定的行政強制執行程序不統一、不具體，以致在執行過程中濫用行政強制執行權，不法侵害公民、法人或其他組織合法權益的現象時有發生。②制定我國統一的行政強制執行法，必須面對我國行政強制執行制度中存在的問題，同時解決好我國行政強制執行的模式問題。

行政強制執行作為比較系統的現代法律制度，是19世紀初才開始形成的。在當今世界上，主要有兩種模式：一是德奧模式，以德國、奧地利和日本為代表，行政強制執行權由行政機關行使，其理論基礎是行政權當然包含行政強制執行權，行政強制執行應當由行政機關執行。行政強制執行權由行政機關行使，對于提高行政效率是有利的，然而德奧模式在長期的實踐中，逐漸暴露出濫用行政強制執行權、不法侵害公民權益等不良現象。德奧模式的國家為了解決這些問題，現在已開始對行政強制執行進行控制，主要表現在加強了對行政強制執行權的審查與監督。特別是一些重大的行政強制執行措施，立法上規定必須由司法機關執行。另一種模式是美法模式，以美國和法國為代表，原則上要求行政強制執行權由司法機關行使，其理論基礎是分權制衡理論，強調行政權必須受司法權制約，以保持權力均衡，防止行政權力濫用。因此，一般情況下行政機關不得自行行使行政強制執行權，而由司法機關行使。美法模式對于防止行政權專斷、濫用和不公正，保護公民權益無疑是有利的，然而也在長期的實踐中暴露出行政效率低下的弊端。③美法模式的國家為了行政效率的需要，已將一部分行政強制執行權交由行政機關行使，并且有逐步擴大的趨勢。

我國現行的行政強制執行模式比較接近于美法模式。我國《行政訴訟法》第65條第2款規定：“公民、法人或其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行，或者依法強制執行。”《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”由《行政訴訟法》的上述規定可以看出，我國現行的行政強制執行制度是以申請人民法院執行為原則，以行政機關自行執行為例外的。另外，我國的許多法律法規有關行政強制執行的規定，也大都遵循了這樣的原則。因此，我國擁有行政強制執行權的行政機關是不多的，行政機關的行政強制執行權被限定在一個很小的范圍之內，在一定程度上影響了行政效率的提高。此外，哪些類型的案件可由行政機關自行執行，哪些類型的案件必須申請人民法院強制執行，法律上并沒有統一明確的標準來劃分，也就是說，我國現行的法律實際上沒有就行政強制執行權的行使在人民法院和行政機關之間作出明確的劃分，當然也就更談不上合理地劃分了。對人民法院和行政機關之間的行政強制執行的權限作出明確而又合理的劃分，是我國行政強制執行制度中急待解決的問題之一。

我國的行政強制執行應選擇哪種模式，這是制定我國行政強制執行法首先必須解決的重大理論問題，也是制定行政強制執行法的基本前提。對此，學術界尚未達成共識。有的主張采取德奧模式，有的主張采取美法模式，有的則主張維持現狀，認為目前我國的法律法規關于行政強制執行權在人民法院和行政機關之間的劃分是適當的。④

保障行政效率和保障具體行政行為的合法性，防止行政權的濫用，都是行政強制執行制度的價值目標和立法原則，二者的平衡構成了影響這一制度發展的兩大因素，并制約著這一制度的發展方向⑤。因此，筆者認為，在社會主義市場經濟體制下，我國行政強制執行的模式既不能是美法模式，也不能是德奧模式，而應該是以美法模式為主，同時兼采德奧模式之長的一種混合模式。這種模式不是將美法模式和德奧模式中的一些做法簡單地相加，更不能理解為在人民法院和行政機關的行政強制執行權限的劃分上可以平分秋色，而是突出強調以美法模式為主，即由行政機關申請人民法院強制執行為主，由行政機關自行強制執行為輔的一種模式。當然，這種模式又完全不同于我國現行法律法規所確定的模式。混合模式的最根本的特點就是通過確立一定的標準，力求恰如其分地劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權限，從而實現既能防止行政強制執行權被濫用，切實保護公民、法人或其他組織的合法權益，又能兼顧行政效率的雙重目的。

在混合模式中，突出強調以行政機關申請人民法院執行為主，這是防止強制執行權被濫用，切實保護公民、法人或其他組織合法權益的根本要求。我國是一個缺乏法制傳統的國家，行政權一向強大；行政機關習慣于用行政手段辦事，行政執法水平不高。⑥因此，將大部分行政強制執行權交由人民法院行使，對于解決當前濫用行政強制執行權、不法侵害公民、法人或其他組織合法權益等現象有十分重要的意義。特別是在社會主義市場經濟體制下，要求我們對市場主體的合法權益予以更好的保護，堅持以人民法院強制執行為主的原則，無疑也是社會主義市場經濟的根本要求。另外，將大部分行政強制執行權交由人民法院行使，有利于加大執法力度，增強執法權威，對于解決行政案件執行難的問題，也有著重要的意義。盡管將大部分的行政強制執行權交由人民法院行使，會對行政效率產生一定的影響，但是我們所要的效率是實實在在效率，而不是以犧牲對相對人合法權益的保護為代價的效率。僅從行政效率的角度出發，盲目地擴大行政機關的行政強制執行權，只能是舍本逐末的做法。還有，我國《行政訴訟法》所確立的司法審查制度，無疑是肯定了司法權優越于行政權，行政權必須受司法權的制約。因此，從權力制約的角度來看，堅持以申請人民法院強制執行為主，也是正確的。

行政權是指國家行政機關執行法律、管理國家行政事務的權力，是國家權力的重要組成部分。行政強制執行權是行政權中的應有之義。“行政權是國家賦予行政機關的對政治、經濟、文化和社會生活進行管理的職責和權力、命令。一項完整的行政權應當包括決定權，也應當包括執行權，后者是前者得以實現的保障。所以行政強制執行權是行政權的自然組成部分，只是由于本身具有較危險的擴張性，所以許多國家對行政強制執行權加以一定限制或轉移到法院等機關。⑦從行政強制執行制度的價值目標和立法原則出發，在混合模式中兼采德奧模式之長，大膽地借鑒吸收其適合我國國情的一些做法，又是客觀實際和兼顧行政效率的需要。如果將行政強制執行權全部交由人民法院行使，人民法院勢必不堪如此重負，特別是近年來隨著我國民主和法制建設的不斷推進，公民的法律意識也在不斷增強。通過“打官司”解決各種糾紛的觀念，正逐步地為人們所接受。社會主義市場經濟就是法制經濟，在社會主義市場經濟體制下，人民法院通過行使審判權的方式解決各種糾紛的任務勢必進一步加重，在此種情況下，將行政強制執行權全部交由人民法院行使，更是不可能的。因此，行政機關行使一部分行政強制執行權是客觀實際的需要。另外，由于現代生活節奏加快，對行政效率也提出了更高的要求。而申請人民法院強制執行，不僅程序繁瑣，而且時間太長。從行政效率的角度考慮，借鑒吸收德奧模式的一些有益的做法，把對相對人權益影響不大的強制執行交由行政機關執行是十分必要的。我國的《土地法》、《進出口商品檢驗法》、《環境保護法》等許多法律法規均規定，在相對人不履行法定義務時，由行政機關申請人民法院強制執行，而沒有賦予行政機關行政強制執行的權力。試問，這種一刀切的做法是否科學？例如象其中的50元、100元等小額罰款，是否也必須去申請人民法院強制執行呢？答案是不言而喻的。實際上，為了行政效率的需要，我們完全可以通過嚴密立法，以對行政機關行使強制執行權從程序上進行嚴格控制的辦法，適當地擴大行政機關的行政強制執行權。

選擇適當的標準，在人民法院和行政機關之間的行政強制執行權限劃分上作一個恰如其分的選擇，是建立我國行政強制執行混合模式的關鍵。究竟采用何種標準劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權，學術界主要有以下幾種主張：（1）以對相對人權益影響的大小為標準。凡是對相對人權益影響較大的，由行政機關申請人民法院執行；凡是對相對人權益影響較小的，由行政機關自己執行。應當說，這種標準既體現了對相對人權益的保護，又兼顧了行政效率的需要，無疑是正確的。然而，對相對人權益影響在什么程度上算是較大或是較小，其本身是一個非常模糊的標準，并不能明確地劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權。（2）以執行標的為標準。有關人身和重大財產的強制執行，由人民法院審查執行，其它由行政機關自己執行。具體地說，諸如拘留、較大數額罰款、拆遷房屋等應由法院執行。而小額罰款、沒收財物的收繳、變賣、劃撥、扣繳等均由行政機關自己執行。行政強制執行的標的包括人身、行為和財產，執行標的不同，一般來說對相對人權益影響的大小在程度上也有所不同。但這也不是絕對的，有時候對行為和財產的強制執行會比對人身的強制執行對相對人的權益影響更大；即使是相同的執行標的，不同的強制執行措施，其對相對人權益影響的大小也是不同的。因此，以執行標的為標準，雖有一定的可取之處，但是也存在著重大的缺陷。用它來劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權，實際上很難行得通。（3）以法律后果嚴重程度為標準。凡是影響當事人的基本生活或生存條件的，由人民法院執行，其它的由行政機關自己執行。這種觀點與第一種觀點實質上是一致的。（4）以案件影響的大小為標準，⑧這種標準顯然是不可取的。（5）以案件執行的難度為標準。即易于執行的案件由行政機關強制執行，而難以執行的案件由人民法院予以執行。這種標準恰恰是忽視了對相對人權益的保護。例如，劃撥相對人10萬元的存款，有銀行的協助，是很易執行的，按此標準應由行政機關予以執行。由行政機關執行對相對人權益影響如此之大的案件，顯然不利于保護相對人的合法權益，是與行政強制執行的價值目標和立法原則相違背的，也是不足取的。可見，以上的標準實際上都不能明確地劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權。那么，我們怎樣才能解決這一難題呢？

筆者認為，以對執行標的所采取的強制措施為根據，從對相對人權益影響的大小的角度出發，可以合理而又有效地劃分人民法院和行政機關之間的行政強制執行權。

行政強制執行按標的可分為三類，即對人身、行為、財產的強制執行。其中對人身采取的強制措施，一般對相對人權益的影響都是較大的，如強制拘留、強制服兵役，此類的強制措施，應當由人民法院執行（公安機關由于同時具有司法機關的性質，也可享有拘留權）。對人身所采取的強制措施，少部分的對相對人權益影響較小，如強制傳喚、強制戒毒，可由行政機關自己執行。同樣，對于行為所采取的強制措施，象強制停產、停業、強制吊銷許可證和執照，對相對人權益影響是較大的，必須由人民法院執行；而象強制檢定、強制檢疫，由于對相對人權益影響較小，可由行政機關自己執行。對于財產的強制執行，則可以設定一定的金額為標準，在標準金額以上的，由人民法院執行，標準金額以下，則由行政機關自己執行。具體地說，我們可用下述方法對人民法院和行政機關之間的行政強制執行權作出劃分。

1．由于人身強制措施的種類是有限的，我們可用列舉的辦法，把那些對相對人權益影響較大的人身強制措施，從法律上規定由人民法院執行；而那些對相對人權益影響較小的，規定由行政機關執行。

2．由于對行為采取的強制措施也是有限的，我們也可用列舉的辦法，從法律上把那些對相對人權益影響較大的強制措施，規定由人民法院執行；而那些對相對人權益影響較小的強制措施，由行政機關執行。

3．對以財產為執行標準的案件，則可設定一定的金額為標準，在標準金額以上的，由人民法院執行；在標準金額以下的，則由行政機關執行。行政強制執行案件中有很大的比例是以財產為執行標的案件。對于50元、100元等小額罰款，其對相對人權益的影響是較小的，如果由人民法院執行，顯然既不經濟，也不必要。當然，對于上萬元之巨的案件的執行，由于對相對人權益影響較大，如果行政機關執行，顯然也不利于對相對人權益的保護。因此，設定一定的金額為標準，劃分人民法院和行政機關之間在此類案件上的強制執行權，是十分必要的。需要由人民法院強制執行的案件，由人民法院強制執行。

4．案件的執行難度較大，需要由人民法院強制執行的案件，由人民法院強制執行。

5．法律法規規定由人民法院執行的，由人民法院強制執行。

6．下列案件可由行政機關執行：對外國人驅逐出境的；對妨害衛生行為的強制執行；為排除妨礙安全和秩序的強制執行；情況緊急、需要由行政機關立即采取措施的強制執行；專業性、技術性較強的，需要由行政機關執行的；⑨法律法規規定由行政機關執行的。

按照這樣的劃分，同我國現行的法律法規關于行政強制執行權劃分的規定相比，至少有以下幾個優點：

1．以對執行標的所采取的執行措施為根本，從對相對人權益影響的大小的角度出發，明確合理地劃分了人民法院和行政機關之間的行政強制執行權，既體現了對相對人合法權益的保護，又兼顧了行政效率的需要。

2．擁有行政強制執行權的行政機關增多了，而不限于公安、稅務、工商、海關及外匯管理等機關，同時，由于把對相對人權益影響較小的案件交由行政機關執行，由行政機關自行執行的案件的數量也相對增加，既有利于提高行政效率，又減輕了人民法院的工作負擔。

3．對相對人權益影響較大的案件，即使是原先擁有強制執行權的稅務、工商、海關等機關，也必須申請人民法院執行，而不得自行強制執行。這對于防止和解決這些機關濫用行政強制執行權、不法侵害相對人合法權益的問題，具有十分重要的意義，有利于對相對人合法權益予以更好的保護。

①②楊海坤主編：《行政法學教程》，南京大學出版社1991年版，第214頁。

③④⑥⑨應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第541?觸542、543、544、545頁。

⑤賈苑生著：《行政強制執行概論》，人民出版社1994年版，第17頁。

⑦張尚主編：《走出低谷的中國行政法學——中國行政法學研究綜述與評價》，中國政法大學出版社1995年版，第252頁。

⑧許崇德、皮純協主編：《新中國行政法學研究綜述1949－1990》，法律出版社1995年版，第378?觸379頁。

（責任編輯 顧 錦）