全球化進程中的政府職能

摘 要：經濟全球化是一把雙刃劍，我們要很好地利用它所帶來的機遇并積極應對挑戰。全球化并未降低政府的作用，而是賦予政府職能以全新的概念。研究經濟全球化下政府職能的變化，對于積極參加國際的合作與競爭，建設中國特色的社會主義政治體制，具有重要的意義。

關鍵詞：全球化；政府職能；中國

中圖分類號：D62

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2006)05-0089-05

經濟全球化的趨勢，對每一個致力于現代化的政府提出了比以往任何時候都高的要求。因此，當代政府改革，特別是政府職能和權力方面的改革和重組，已成為世界各國的普遍做法。無論是資本主義國家還是社會主義國家，無論是發達工業化國家還是發展中國家，都面臨著政府改革以適應激烈的全球競爭的緊迫任務。研究經濟全球化下政府職能的變化，對于建設中國特色的社會主義政治體制具有重要的意義。

一

當代世界經濟的一個重要特點，就是經濟活動向一體化、全球化的方向加速發展。如果說早在500年前哥倫布發現新大陸就開始了全球化進程的話，那么經過16世紀至18世紀資本主義在歐洲和世界的擴張、產業革命的突飛猛進，到19世紀伴隨著全球領土被壟斷資本主義瓜分完畢，形成了統一的世界市場，經濟全球化已成為不可阻擋之勢。此后由于發生兩次世界大戰，資本主義國家分裂為兩大營壘，20世紀30年代出現英鎊區、法郎區和美元區等自成體系的貿易集團；50年代又產生所謂資本主義和社會主義兩個平行市場理論與互經會的實踐，全球化進程似乎被暫時阻斷，但是在資本主義世界里，它的客觀進程卻在扎實地推進。冷戰結束后，經濟自由化發展的政治壁壘拆除了，以信息技術革命為先導的科技進步為全球化提供了強大的動力，而遍布世界的跨國公司成了全球化的載體。世界經濟全球化正在快速地發展。

對于“全球化”這一概念，目前還沒有統一的定義。簡而言之，經濟全球化就是指世界各國經濟在全球范圍內的融合，各國經濟都在走向開放，走向世界市場，各國經濟互相依賴的程度大大提高。它是世界生產力發展的結果，也是市場機制作用的結果。全球化不是國際組織設計出來的，也不是一些國家的政治領導人所倡導的，而是企業特別是跨國公司追求利潤、爭取競爭優勢和謀求更大發展的內在要求。

全球化可以從以下幾個方面來把握：國際貿易迅猛發展，以貿易自由化為中心的世界多邊貿易體制的形成；國際間的投資不斷增長，全球性投資規范框架正在形成；金融市場不斷膨脹，金融一體化進程加快，出現資本市場國際化的趨勢；國際技術交流日益擴大；跨國公司的勢力遍及全球。從經濟全球化的主要特征可以看出，世界各國、各個地區和各個企業在經濟生活各方面的相互依存和相互聯系已經發展到前所未有的水平，各個國家、區域集團和地區的經濟部門與經濟環節都成為世界經濟體系不可分割的組成部分，世界經濟已經發展成為一個有機整體。可見，經濟全球化正在給國際經濟活動注入新的活力，促進世界各地生產率和生活水平的提高。全球化給世界經濟帶來的好處是不容置疑的。

但是，必須明確：(1)在當前和今后相當長的時間里，發達國家無可否認地處于主導地位。發達國家將迫使發展中國家接受西方模式。按照沃勒斯坦的理論，資本主義國家的發展將以西歐北美為中心，逐漸擴大到像俄羅斯那樣的半邊緣國家，再擴大到中國及第三世界的邊緣國家，最后完成資本主義一統天下。這樣，廣大發展中國家在全球化進程中處于明顯的劣勢地位，不可避免地成為西方國家資本積累的對象。與此同時，世界貿易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行也基本上是由發達國家控制和主導，使全球化對發達國家更加有利。在這種現實下發達國家和發展中國家的矛盾必然加深。(2)跨國公司、無國界公司的存在與發展，使得世界財富的分配發生了很大的變化——不在一個國家內分配，而在全球范圍內分配；使得世界上百分之幾的人控制了百分之幾十的財富。這種變化一方面使得貧富間差別更加突出，另一方面也造成了主權國家與跨國公司、無國界公司之間矛盾加深。(3)經濟全球化并非是世界一體化，經濟全球化僅意味著世界各國經濟相互依賴的趨勢，它導致各國經濟發展的不平衡；而世界經濟一體化則意味著世界各國的經濟體制和經濟發展水平的趨同。世界經濟一體化只是人們的一種理想和愿望，而全球化卻是現實生活中正在發生的運動。(4)全球化還帶來了一些新的問題，比如投機資本的流動、國際販毒集團的跨國性犯罪活動、民族主義的重新出現以及由此而帶來的經濟和社會的不穩定，都是全球化進程中產生的消極現象。

綜上所述，經濟全球化是一把“雙刃劍”，在促進世界經濟穩定增長的同時，也有其負面影響，不容忽視。實際上，全球化是在大國推動下機遇和挑戰同在，利益與風險并存。在全球化進程中，發展中的社會主義中國應最大限度地利用經濟全球化帶來的機遇，避免全球化的風險，這必然對政府職能提出新的要求和挑戰。

二

在經濟全球化日益發展的今天，政府在經濟中的角色有了新的含義。如果說，在一國范圍內，政府的最佳角色是市場經濟的“裁判員”，那么在全球經濟中各國政府將不可避免地成為綜合國力競爭中的“運動員”。關鍵是如何處理好這兩方面的關系。總體而言，隨著經濟全球化的發展，政府的作用將有所調整，但不會消失，并且在一些方面還會有所加強。唯有如此，才能維護國家在世界范圍內的經濟利益，有效地參與國際經濟合作。

首先，政府在技術進步上的作用。傳統的經濟學家都把技術革新和組織變革當作外在因素。有些經濟學家曾嘗試過把技術和變革納入他們的分析框架，但常以失敗而告終。因為貨幣政策、信貸政策和利率與企業的發明及革新之間的聯系十分微弱，甚至根本不存在。直到20世紀80年代，美國經濟學家保羅·羅默與羅伯特·盧卡斯創立了內生發展理論，重新解釋了經濟學中常常被人忽視的一個關鍵因素：技術革新。他們認為，經濟增長中最重要的因素是技術進步，而技術進步不是天上掉下來的，而是在生產過程中，受過嚴格教育和訓練的人力資源，在研究和開發時可以產生這種因素。由于市場本身并不必然導致技術進步，國家應該起某種刺激作用，發展教育與鼓勵在職培訓都是政府大有可為的事情。同樣，如果研究與開發的結果很快就會轉變為公共的成果，私人便會失去創造的積極性。所以，國家必須保護專利，保證在一段比較長的時間里專利的壟斷收入。他們認為，政府在促進技術進步、鼓勵和保護知識發明上的作用至關重要。

其次，關于保護本國市場。李嘉圖關于自由貿易對大家都有利的理論流行了200年。他認為，各國都應該發展各自生產力最強的部門(農業與工業)，發揮自己的比較優勢，然后提供交換，使大家都受益。但最近幾年的經濟統計數字否定了李嘉圖的模式。與李嘉圖設想的模式的不同在于，現在國家間的差別不再是發展貿易的原因，而是它的結果。比較優勢并不總是天賜良機，它是一個國家可以創造出來的一種潛力。東亞“四小龍”走的就是這樣的路子。它們先掌握了某些部門的技術(成衣、玩具、電子產品……)，然后才開放它們的市場。美國一開始也限制日本集成電路板的進口，擔心會失去對這種技術的控制。可見，在鼓吹自由貿易的同時，西方國家也不忘記保護自己的市場。所以，各國政府都注意培養本國企業的比較優勢和保護本國的市場。只有當政府肯定本國的企業已經掌握了該產品的技術時，它才放開自己的市場。法國《發展》雜志為自由貿易定下一個先決條件是：當一國已做好充分準備后，“放任自流”對它本身是有利的。

第三，政府必須解決環境污染問題。在經濟全球化發展過程中，政府必須對環境保護等問題進行干預。因為市場解決不了發展對全球環境帶來的污染問題。市場一般不會考慮環境等外在的因素，即使有些環境的外在因素起作用，市場對自然生態等條件的反應也不大，各國沒有理由會用市場這一機制來把這些外在因素內在化。因此，政府必須進行干預。從經濟效益的角度來看，這種干預的水平應該與外在因素的水平相同。局部地區的外在因素應由各國政府來管，世界性的有關人類生存的因素應由各國政府來共同管理。

第四，利用有限的資源進行最有效的干預。世界銀行1997年的發展報告《動蕩世界中的國家》分析了政府在市場經濟中的作用，對政府的干預提出了建議。報告認為，近50年的歷史證明，國家直接促進經濟發展是不成功的。如果政府武斷地對經濟發號施令，腐敗會滋生，貧困會加劇。但如果一味地強調“盡量少的國家干預”，則可能忽視保護產權，發展基礎設施，保障衛生、教育等國家應該保證的公共服務。

世界銀行認為，沒有管理有效的國家，市場無法發展。該報告援引東南亞國家經濟起飛的例子說明，國家在這一地區的“經濟奇跡”中起了重要作用。要保證國家的效率，首先要保證國家公務員的素質。韓國的公務員選拔與晉升制度競爭性很強，保證了國家公務員的素質。相反，在菲律賓和肯尼亞，“最低級公務員的任命都可能有某種政治色彩”，這種任人唯親的制度當然不利于促進投資與發展。華盛頓的經濟學家對69個國家所做的研究證明，國家機構的可信度對投資和經濟增長有直接的影響。在非洲撒哈拉沙漠以南的地區、前蘇聯地區及其他一些地方，國家甚至無法保證基本的服務，犯罪與腐敗增加，司法制度解體，造成一種無法無天的綜合癥。

世界銀行把國家的經濟職能分成國內和國際兩部分。在國內，國家應集中精力保證法治，包括完善監督市場的機制，保證執行紀律；國家應避免可能導致扭曲的政策；國家應對社會服務與基礎設施投資；國家應保護弱者，保證社會公正；國家應注意保護環境并對環境保護進行監督。在國際上，國家應協調行動，共同對付地區危機；應從自己做起，執行謹慎靈活的經濟政策，共同促進世界經濟的穩定；國家應該保護環境；應該支持基礎科學研究與技術的傳播；應該提高國際社會對發展中國家公共援助的效率。

三

在全球化的背景下，世界各國都面臨著政府職能的重建任務，東南亞金融危機爆發后各國政府意識到政府改革的遲滯可能帶來嚴重的社會經濟后果。對處于轉型期的社會主義中國來說，政府改革的任務更為迫切。

經濟全球化對中國實現自己的改革發展目標產生了重大的影響。自1978年以來，中國經濟持續穩定的增長，與國際經濟的相互依賴程度不斷提高。實踐證明，中國經濟近20年的發展與世界經濟全球化息息相關，今后的發展更加離不開世界，而全球經濟的進一步增長很大程度上也依靠中國這個巨大的市場。中國的經濟發展與世界經濟的相互融合，加速了全球化的進程。

總結我國二十多年改革開放的實踐，縱觀近年經濟全球化進程中的問題，在筆者看來，為抓住機遇、趨利避害、積極參加國際經濟的合作與競爭，我國政府當前迫切需要解決的問題大體如下：

第一，維護經濟安全。在相對封閉的市場經濟條件下，政府職能的基本內容是對“市場失靈”進行矯正；在幾乎與世界經濟隔絕的計劃經濟條件下，政府的職能則是對國內經濟社會事務無所不包。全球經濟的市場化和市場經濟的全球化使市場失靈出現新的內容——世界性的市場失靈，這意味著我們必須強化維護本國經濟安全的政府職能。對于經濟落后、市場不完善的中國來說，市場經濟的全球化給國家經濟安全帶來的沖擊遠比市場經濟體制完善、經濟發達的國家要大得多。全球化引發的經濟滲透、經濟間諜戰、貿易戰、關稅戰和附有條件的經濟援助等都給我們帶來了沖擊。

第二，加強國家對金融的監管。全球化首先是金融投資的全球流動，如何加強對金融風險的防范，完善金融體系，加強國家對金融運作的監管是我國政府的首要任務。中央銀行應嚴格監督各商業銀行的外匯業務，指導大批進出口外匯的用途。在金融體系開放的情況下，銀行更需要監督進出口的匯款，嚴防國際販毒集團等黑社會“洗錢”活動。這些非法活動不僅不能為中國的經濟建設提供健康的資金，反而會帶來一些難以控制的危機。根據國際清算銀行的官員估計，有許多販毒的黑錢隨著國際金融的開放到處尋找機會，許多金融泡沫的產生都與這些黑錢有關，因為它會引起一些經濟學家們無法預測的資本流動，使匯率、利率的變化與經濟基本情況脫節。

一些經濟學家認為，墨西哥、泰國在拉美與亞洲首先遇到金融危機并不是偶然的。這兩個國家銀行監督體系松懈，是有名的販毒集團“洗錢”的好場所。曼谷一所大學的研究表明，每年泰國“洗錢”的數目相當于泰國國內生產總值的15％。在這種情況下，政府又如何準確地制定宏觀經濟政策呢?

第三，管理好房地產市場。從墨西哥金融危機到東南亞金融危機，起因總是房地產市場的崩潰。所以，政府要在房地產投資方面始終保持警惕。土地和房地產投機都會造成一種表面繁榮的假象，吸引大批人去投機，但這些資金不是生產性的，不會產生多余的產品可供交換。如果用于房地產及土地投機的資金是從國外引進的，這些資金遲早要引起金融危機，因為它無法創造新的產品去出口還債。

第四，改變干部任用標準，適應全球化。計劃經濟下重視產量，衡量干部的標準當然也是當地的產量大小。市場經濟建立過程中，這種思維方式很難馬上改變。引進外資多少經常成為干部引以為榮的“政績”，也成為干部升遷的標準。為了追求“政績”，地方干部對那些從境內轉到境外再返回內地投資的外資睜一只眼，閉一只眼。不管技術成分如何，什么地方的外資都要引進，什么樣的工廠都敢接受，結果重復引進項目，造成大量浪費，甚至上當受騙。同樣，地方干部習慣把經濟增長率當作首要的工作成績，所以常有地方干部玩弄統計數字，虛報增長率的情況。在市場經濟環境下，中央的宏觀調控是建立在準確的統計數字基礎之上的，如果這種虛報增長率的浮夸風不制止，中央政府很難適時地對經濟進行宏觀調控。在經濟全球化的背景下，市場是開放的，如果政府不能適時地調整經濟，給國民經濟造成的損失會比封閉市場下大得多。因此，必須改變干部的作風，改變干部的評價標準。近年來假冒偽劣產品之所以屢禁不止，往往是得到一些地方政府的支持。究其原因，與我們衡量干部的標準不無關系。

第五，政府給幼稚企業以幫助。作為德國歷史學派的先驅，李斯特率先發起同英國古典經濟學派的論戰，并根據當時德國國內和國外的實際情況，從歷史經驗、理論邏輯和政策建議等多個方面論述德國落后于英國的原因，以及行之有效的趕超戰略。他提出的觀點對后進國家的發展非常有借鑒意義，這主要體現在三個方面：(1)后進國家必須通過發展工業來加快經濟發展，實現其趕超目標；(2)后進國家在發展工業時，應通過分工協作來提高生產率；(3)對于缺乏國際競爭力的幼稚工業應通過國家干預，利用貿易保護政策來加以扶持。盡管李斯特的理論有種種不足，但是這對后進國家的經濟發展戰略研究卻非常有現實意義。在19世紀，相對落后于英國的美國、法國、德國等國家曾被稱為新興工業化國家，而在二戰之后通過迅速工業化而實現經濟發展的東亞國家也被稱為新興工業化國家，由此足見歷史的相似性和李斯特理論的有用性。作為發展中國家的中國要在國際貿易中發揮自己的比較優勢，除自然優勢以外，還需要政府給予幼稚產業一定的幫助，以形成我們的比較優勢。但這種保護的領域和時間都應是有限的，不能偏離逐漸向國際規范靠攏的基本取向，更不應該排斥國際合作，關起門來保護自己。應該利用國際規范和國際慣例來保護我們的產業，振興民族工業。

第六，國家在國際貿易中的作用。在競爭日益激烈的國際市場中，為了擺脫不利的國際環境，爭取有利的國際環境，增強本國的競爭力，各國政府都發揮了重要的作用。面對一些國家日趨嚴重的貿易保護主義傾向，在積極擴大開放的同時，實行有限的貿易壁壘或非貿易壁壘對于尚未與世界市場接軌且經濟技術水平相對落后的中國是必不可少的。一些新的貿易領域的開辟，互惠互利的雙邊和多邊貿易安排，更是少不了政府作用的發揮。

總而言之，作為發展中國家的我國政府要更多地發揮經濟助推器的作用，這是由歷史原因造成的。在相當長的時間里，我國顯然不能按照管得最少的政府就是最好的政府這個自由主義原則來行事，如果只強調解除管制，忽視政府的必要管理和調節，就會在導致政府失效以及隨之而來的市場失效的同時，使整個社會失去了必要的保護機制，因此市場和政府這兩只手都不可或缺。當然，全能型政府必須讓位于有限政府，政府的角色應從經濟的計劃者變成一個更具自我管理和自我調節能力的設計師，政府要根據市場經濟的規律辦事，要遵循非歧視性、自由貿易、競爭、公正、可預見性等原則，政府行為要符合國際規范。只有這樣，我們國家才能把全球化所蘊涵的超越式發展機遇變為現實。

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