社會公共服務供給與社會管理體制安排

摘 要：當前和今后一個時期，我國經濟社會發展中面臨的一個主要矛盾是：公共需求的全面、快速增長與公共產品供應嚴重不足的矛盾。解決社會公共服務發展滯后，總量供應不足、公共投入短缺、分配不平衡，關鍵是解決政府在社會公共領域的缺位問題。今后一個時期，必須加快更新社會管理觀念，加強和完善政府社會管理職能。提高政府提供公共服務和社會管理的能力，必須以加快政府管理理念創新為突破口。政府決策的基本標準應當是科學決策、民主決策、依法決策。為了保證公共政策的預期目標與效果統一，必須健全決策程序，完善決策機制，強化決策責任。

關鍵詞：公共需求；公共服務；社會管理

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1003-1502(2006)05-0005-12

一、問題和概念界定

當前和今后一個時期，我國經濟社會發展中面臨的一個主要矛盾是：公共需求的全面、快速增長與公共產品供應嚴重不足的矛盾。這是社會主義初級階段的主要矛盾在當前的突出反映。推動社會全面進步，必須緊緊抓住這個主要矛盾。

戈文·斯塔林(Grover Startling)認為：“公共物品至少有一個公共特點，那就是它很難排斥那些不支付費用而享受它的人們。”這就是說，公共服務是一定社會中所有成員都可以享受的物品。“按照公共支出的領域來劃分，政府公共服務主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服務，如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼等(經濟性公共服務還包括宏觀調控、國民經濟社會發展規劃、市場監管、經濟信息，等等)；社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目提供的公共服務。從市場經濟發展史來看，發達國家政府職能演變的規律是：政府職能從以經濟性服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主”。我們認為，當前要從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題人手構建和諧社會，著力發展政府負責、社會協同、公眾參與的社會性公共服務。我們在此將其稱為社會公共服務。近年來，在我國的一些地方政府文件中，也將包括發展社會事業等在內的社會服務稱為社會公共服務。我們可以將其視為新的歷史條件下，公共服務理論在中國的發展。社會公共服務包括社會基礎設施建設，創造就業崗位，完善社會保障體系和社會福利體系，促進教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業發展。通過提供公共服務，全體社會成員都能夠享受發展和改革的成果。社會公共服務通常由法律授權的政府組織、非營利組織和企業承擔，其中政府是責無旁貸的社會公共服務提供主體。

當前和今后一個時期是我國經濟社會發展的關鍵時期，構建和諧社會必須根據這個時期我國社會發展中存在的突出問題，以改革為動力，通過加強和完善政府公共服務職能，提供更多、更豐富的社會公共服務，滿足廣大人民群眾快速增長的社會公共服務需求，實現社會和諧。胡錦濤同志最近指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。要以轉變政府職能為重點，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調控，減少和規范行政審批，把政府職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。要完善行政管理決策機制，堅持實行民主集中制，健全對涉及經濟社會發展全局的重大事項決策的協商和協調機制，健全對專業性、技術性較強的重大事項決策的專家論證、技術咨詢、決策評估制度，健全對與群眾利益密切相關的重大事項決策的公示、聽證制度，推進行政管理決策科學化、民主化。”…推動社會公共服務發展，必須加強和完善政府公共服務職能和社會管理職能。當前和今后一個時期，要加強和完善政府在構建社會主義和諧社會中的社會公共服務職能，必須在社會管理理念、社會管理體制與社會管理機制三個方面進行全面規劃。

二、社會公共服務問題提出的現實意義

人民群眾快速增長的公共需求與基本公共服務供給不足之間的突出矛盾，成為當前人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題。當前和今后一個時期，我國面臨的突出問題是，就業繼續處于高壓狀態，社會保障不完善，收入分配差距不斷拉大，社會事業基礎設施薄弱，教育普及和勞動力受教育程度偏低，公共衛生體系不健全，精神文化生活不夠豐富，城鄉發展和地區發展不平衡，特別是農村社會事業落后，“兩基”目標尚未實現，基層醫療衛生基礎薄弱，文化體育設施十分匱乏。另外，我國公共服務產品分配嚴重不均衡。換句話說，在公共服務總量供應不足的情況下，社會公共服務的分配也存在失衡問題。廣大弱勢群體不能充分享受基本的社會公共服務，與強勢群體享受的社會公共服務存在著相當大的反差。這些問題的存在，不利于滿足不同群體享有教育、衛生、文化等社會公共服務的基本需要，不利于平衡不同群體的利益關系，影響社會公平公正的實現，其中最值得關注的問題是：

(一)教育資源投入不足和分配嚴重不均衡

迄今，我們仍是窮國辦大教育。我國經濟社會發展不平衡，城鄉之間和區域之間教育發展水平差距很大，農村教育發展依然處于困境，西部地區“兩基”攻堅任務艱巨。義務教育學校之間辦學條件差異過大，薄弱學校改造仍然面臨巨大困難，由此引發擇校問題。高中階段教育發展相對滯后，是唯一無法完成的“十五”計劃的事業發展目標。進城務工農民人數繼續增加，其子女受教育問題依然嚴峻。教育投入與教育發展的矛盾將會長期存在。財政性教育經費支出占GDP的比例逐年下降，2003年為3．28％，2004年為3．27％(2005年12月20日國家統計局根據經濟普查資料初步測算的結果，將2004年我國GDP調整增加16．8％。以此估算，同年財政性教育經費支出的比例下降為2。8％)，達到占GDP4％的法定目標尚需時間；完全落實各級政府對義務教育特別是對農村義務教育的投入責任存在諸多困難，建立起真正意義的公共財政制度需要一個過程。處理好目前的義務教育“欠債”問題既困難又復雜。家庭貧困學生的資助工作十分艱巨，較好地解決這一問題還需要長期不懈的努力。

(二)就業崗位供給不足和就業結構性矛盾突出

調查表明：我國城鎮居民每年新增需要就業人員大概為1000萬人左右，每年農村需要轉移剩余勞動力人口為1200萬左右，國有企業改革下崗再就業的人口為500萬人左右。綜合起來，我國每年需要安排就業的人口數量在2500萬人左右。而國家每年最大安排就業數量為1000萬人。“十一五”時期就業壓力將繼續增大。“十一五”時期，在構建和諧社會進程中反映在就業方面的突出矛盾是勞動者充分就業需求與就業崗位供給不足、勞動者素質與經濟結構調整不相適應之間的矛盾，表現為勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存、城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現、新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織。

(三)社會保障資源投入不足和分配嚴重不均衡

以公共衛生為例。今后一個時期，我國將面臨疾病流行模式快速轉變的挑戰，慢性非傳染性疾病增多，已經取代傳染性疾病成為致死的主要因素。惡性腫瘤、腦血管病、心臟病、呼吸系統疾病、損傷與中毒等五類主要疾病的死亡人數已占我國城鄉居民因病死亡人數的80％以上。HIV感染和AIDS發病呈明顯上升趨勢；病毒性肝炎、肺結核等傳染病尚未得到明顯控制；在一些地區，血吸蟲病、碘缺乏病、地方性氟中毒等寄生蟲病和地方病仍嚴重危害著人民健康；新傳染病如SAPS、致病性禽流感等還存在很大威脅；婦幼衛生工作任務繁重。面對上述問題，我國現行公共衛生體系尚存在一定差距，集中表現在突發公共衛生事件應急機制不夠健全，疫情信息監測報告網絡不十分完善，應急救治能力不足，執法監督隊伍薄弱和執法能力不強，難以應對復雜的疾病流行局面和嚴重的疾病負擔壓力。“十五”后期，中央與地方大規模進行丁基礎設施建設，但人才隊伍建設等問題將成為我國公共衛生體系建設能否充分發揮作用與可持續發展的重要制約因素。隨著農村工業化、城鎮化發展和農民飲食結構及生活方式的改變，農村疾病模式由過去以傳染性疾病為主轉變為傳染性疾病、慢性非傳染性疾病以及意外傷害并存。農村嬰兒死亡率和孕產婦死亡率等雖有下降，但仍高于城市1～3倍以上，其他許多衛生指標也明顯低于城市，傳染病、寄生蟲病、地方病、慢性病防治和婦幼衛生等公共衛生任務非常繁重。隨著農村社會經濟發展、農民生活水平提高和健康意識的增強，農村居民的衛生需求逐步增加。但由于農村衛生服務能力和服務水平相對較低，醫療保障制度不健全，醫藥費用負擔超過了一般農村居民的經濟承受能力，影響了農村居民對衛生服務的利用，一些農村居民陷入了“因病致貧，因病返貧”的惡性循環。“十五”后期，開展了建立新型農村合作醫療制度試點工作，但由于試點剛剛起步，覆蓋率不高，保障水平有限，因此還沒有從根本上解決農民的基本醫療保障問題。隨著我國經濟發展、居民收入增加以及生活質量提高，城鎮居民衛生服務需求迅速增長，對醫療服務的要求也越來越高。但據2003年第三次國家衛生服務總調查資料顯示，與1998年相比，居民應就診而未就診率明顯增加，應住院而未住院率居高不下。究其原因，一是醫療資源總體不足和分布不均衡并存，資源過度集中在城市大醫院，農村和社區衛生事業發展緩慢、人才短缺，服務能力有限；二是政府投入不足，社會醫療保障體系不健全，覆蓋面有限，居民個人負擔的費用過重，弱勢群體缺乏保障；三是公立醫療機構過分注重外延發展，忽視內涵建設和管理，忽略社會責任，過多追求自身經濟利益最大化，導致醫藥費用增長過快。“十一五”時期，最大限度解決廣大人民群眾看病難問題是實現社會和諧的關鍵。世界衛生組織數據顯示，中國衛生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒數第四。醫療衛生資源分配不公，一方面表現為城鄉之間差距大，占總人口300／o的城市人口享有80％的衛生資源配置，占總人口700／o的農村人口享有20％的衛生資源配置，87％的農民是完全靠自費醫療的。據衛生部基層衛生組織的有關資料顯示，農村36％的患病農民應就診而未去就診，65％的患病農民應住院而未去住院。在農民陷于貧困的幾種原因中，疾病是很重要的一條。另一方面，醫療資源的分配在不同社會階層之間也存在巨大差距。勞動和社會保障部提供的數據顯示，我國享有醫療衛生保障的人只占15％，而且對各類職工撥款標準不一，差異巨大，其余85％的人沒有醫療衛生保障，主要是那些處于社會貧困階層的人。

(四)收入差距不斷擴大

勞動和社會保障部所屬部門的研究認定，目前我國貧富懸殊已經達到了“黃色”警戒水平。如果5年內不能采取有效措施的話，貧富懸殊將惡化到“紅色”危險水平。國家統計局2005年6月份公布統計數字顯示，目前我國10％的富裕人口占有全部社會財富的45％，其中1％的人占有全部社會財富的35％，而最貧窮的10％的人口卻只占有全部社會財富的1．4％。解決社會公平缺失的問題，要求政府盡快從追求經濟增長轉向提供公共服務，通過提供公共服務縮小收入差距，促進社會公平。社會公平可以帶來社會和諧。縮小收入差距是實現社會公平的基本手段。在市場經濟條件下．社會差距的存在是必然的和不可避免的。同時，在一定社會差距下的各個社會階層和群體和平相處也是可能的。但社會差距過大則是影響和諧社會建設乃至激發社會動蕩的重要原因。

(五)文化設施不健全，人民群眾的精神文化生活匱乏

目前，我國基本上還沒有形成縣縣有圖書館、文化館或綜合性文化藝術中心，鄉鄉有文化站，城市社區有相應規模的文化服務設施，大部分行政村有文化室，公益文化服務體系覆蓋到全國所有城市社區和農村鄉鎮的局面。我國的圖書館、文化館等在服務內容、方式和手段上也不能充分運用現代科技成果，其管理水平和綜合服務能力較弱，社會文化圖書館事業的服務范圍有限，在群眾文化生活中的主導作用不十分突出，經常參加群眾文化活動的人數也不多。“十一五”時期，加大政府對文化設施投入，建立以政府為主導、社會廣泛參與的文化服務體系，對于激發社會活力，促進社會成員的誠信友愛是關鍵之舉。

(六)財政投入不足，社會安全和公共安全保障缺乏

1995年至2005年，我國民政事業經費年均支出只占國家年均財政支出的1．59％，比例偏低，年際波動較大，社會福利、特困戶救濟等基本沒有中央財政投入，部分優撫、社會救濟對象生活相對困難。1995年至2005年，民政事業經費年均支出只占國家年均基礎設施建設經費投入的0．17％，造成福利院、敬老院、社會精神病院、光榮院、優撫醫院等民政基礎設施建設數量不足，條件簡陋，不能適應人民群眾多層次、多樣化的需求。20世紀90年代以來，伴隨著我國經濟高速增長，社會財富進一步向高風險區擴展，我國災害造成的損失也在逐步增加。20世紀90年代的災害損失比80年代高出40％，占GDP的比例達到3％-6％。研究表明，由于我國脆弱的生態環境不斷惡化，自然致災因子更加活躍，自然災害的出現頻率、影響范圍和造成的損失將進一步加大。同時，伴隨我國城市化的發展，災害系統將變得更加復雜，災害種類更加多樣，災害損失更加嚴重，防災抗災和救災的難度更大。但是，現行的救災工作要求和救助標準與災民救助需求差距將越來越大。另外，由于全國災情監測、分析和評估系統沒有完全建立，災情信息系統技術落后，還不能覆蓋全國各縣(市、區)，缺乏對全國總體災情進行準確把握。重大災害發生后，災情信息的核查、統計、匯總和上報任務繁重，而基層救災人員缺乏、通訊和交通手段落后等因素，經常導致災情不能及時上報，嚴重影響到救災決策的及時、準確、有效。

總之，在我國全面建設小康社會的進程中，社會公共服務發展滯后的矛盾，一方面表現為總量供應不足，公共投入短缺，另一方面表現為分配不平衡，這已成為影響和諧社會建設的隱患。

三、我國社會公共服務供給不足原因分析

提供社會公共服務是服務型政府的重要職責。“我國的公共需求正處于由消費型向發展型升級的關鍵時期，而現行的政府模式與這一趨勢很難適應。”社會發展的內容具有公共物品、自然壟斷和外部經濟等特征，因而是市場無法有效提供的。在這里，教育和衛生最為典型，它們為全社會所需求，可以通過市場提供，具有外部性，但要保持基本教育和基本公共衛生的公平性，政府必須介入，)。掌握公共權力的政府必須承擔起提供社會公共服務的責任與功能。

國家干預是與市場失靈聯系在一起的。英國古典政治經濟學家的創始人威廉·配第在其1962年出版的《賦稅淪》中，明確提出了適應產業資本發展需要的國家職能項目：軍事，司法，行政，宗教，教育，救濟貧窮，殘疾和失業，維修公路、橋梁、運河、港口以及其他有益于一般福利的項目。典型的自由放任主義者亞當·斯密也提出了相同的觀點，他認為政府主要是從事公用事業和公共設施項目。庸俗資產階級政治經濟學創始人薩伊雖然竭力反對國家干預經濟生活，但他也認為由于個人利益與社會利益存在差異，政府應該在基礎設施領域發揮作用。只要能夠構成很大的公共利益，公共工程的費用就應該由整個社會來償付。薩伊還極力主張教育公辦，因為對個人的教育也有利于整個社會，并不只是有利于受教育者本人。德國經濟學家李斯特極力主張應該強化國家對經濟生活的干預，認為國家必須對農工商業、航運事業等按比例發展加強指導和干預；必須加強藝術和科學教育事業以及一般文化事業的發展，國家應建立足以給本國人民提供高度安全和自由的政體、法律和制度，以促進宗教、道德和繁榮等。福利經濟學家的代表人物庇古認為，為了維護社會福利的極大化，客觀上需要國家出面加以干預，以謀求最佳的資源配置。20世紀30年代西方資本主義經濟的大危機，使凱恩斯的國家干預經濟的理論應運而生，他主張政府應擴大公共工程等方面的開支，增加貨幣供應量，實行赤字預算來刺激國民經濟活動，以增加國民收入，實現充分就業。此后，把政府視為市場制度合理的調節者和干預者已成為主流經濟學家的信條。根據國際經驗和國際理論，政府對公共領域的介入主要通過以下幾個途徑：第一，通過政府財政投入來提供公共服務；第二，補貼，如對農民的補貼和對進入私立學校學生的補貼，這在不同國家情況各異；第三，政府立法，規范市場和公共服務供給。

當前，我國之所以會出現社會公共服務發展滯后，總量供應不足，分配不平衡，根本原因是，長期以來我們缺乏正確的社會管理理念，政府在發展領域缺位，主要表現在以下幾個方面：

(一)市場和GDP迷信

相當長一個時期，人們對市場和GDP過于迷信，認為經濟增長會自動提供社會公共服務，政府未能真正承擔起政府應該做而且可以做，市場卻無法做到的事情。“在中國，‘社會管理’作為一個相對獨立的概念及其所涵蓋的知識體系，形成于20世紀80年代初期。它首先是隨著改革開放的深化從國外引進的”。這個時期的社會管理帶有計劃經濟的濃厚色彩和價值取向，也代表了前蘇聯及東歐計劃經濟國家社會管理的基本思路和價值取向。按照這種路徑政府可以計劃一切事務，管理一切事務。在這種體制中，政府綜合消費者的偏好，組織和實現社會公共服務的生產，作為壟斷的提供者向社會提供服務。這種社會管理理念相當長一個時期影響了我國的社會公共服務供給。還有一些人過分崇拜市場，并把市場化簡單地引入公共服務領域，結果導致了日益擴大的社會差距和日益嚴重的社會問題。“對經濟增長和市場的迷信，造成了指導思想的偏差。如果說在20世紀80年代，指導思想的偏差還沒有明顯后果的話，隨著時間的推移，其惡果已越來越明顯。結果，雖然經濟繁榮了，種種危機卻此起彼伏。具體到公共衛生領域，前一種迷信導致了政府失職，即該由政府承擔的責任政府沒有承擔起來；后一種迷信導致了市場失靈，即市場對醫療衛生資源的配置既違反公平原則，又效率低下”。而且，“長期以來，我們一直強調發展是硬道理。本來，這里‘發展’二字的含意是經濟社會全面的進步，絕不僅僅是指經濟增長。但在實際工作中，各級政府往往把‘發展是硬道理’理解為‘經濟增長是硬道理’；更進一步，‘經濟增長是硬道理’又往往被理解成為了追求經濟盡快增長，其他一切都要讓步，都可以犧牲，包括生態環境、就業、職工權益、公共衛生。當一些人說希望‘用發展的辦法解決前進中的問題’時，他們往往假設只要經濟持續增長、餅越做越大，其他一切問題都會迎刃而解'~7J{153-154)。毫無疑問，發展是黨執政興國的第一要務，也是政府的第一要務。二十多年來，我們在黨和政府的領導下取得了巨大的成就已是不爭的事實。經歷二十多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的問題已經成為矛盾的新焦點。換句話說，改革開放27年，我國的體制已經發生很大變化，但某些方面僅適合于傳統的發展模式。適合傳統發展模式的體制有很多內涵依然在發揮作用，包括：各級政府擁有對重要經濟資源的配置權力，如土地、信貸等；雖然中央政府和一些地方政府開始考慮把社會發展、環境保護納入政績考核體系，但是GDP增長依然是各級政府政績主要的標志；中央政府和地方政府在事權和財權上缺乏統一和協調，導致地方政府關注地方經濟事務重于地方公共事務；價格體制沒有真正理順，導致企業不關注資本的投入產出和環境資源效率。最近幾年實施宏觀經濟調控，旨在優化產業結構，提高發展質量，但是一些地方政府、部門和企業依然我行我素，繼續不惜以環境和資源為代價，進行粗放型開發，把“結構調整”理解為大量投入土地、信貸等資源，營建“形象工程”和“政績工程”。我們必須深刻認識到，如果政府的主要精力仍然停留在單純地追求GDP增長上，忽視社會問題，特別是弱勢群體的利益訴求，將會激化社會矛盾，產生懷疑和阻礙改革的力量，延緩改革目標的實現。我們也必須看到，“20世紀90年代以來，各國在討論發展的核心問題時，最關心政府與市場的相互作用。大多數國家取得的共識是，要重新考慮國家的作用，政府在那些市場可以發揮作用或可以使其較好地發揮作用的領域要少干預；在不能僅靠市場發揮作用的領域，政府應當多做些工作。這首先意味著政府要對教育、醫療衛生、營養、計劃生育和消除貧困工作的投資；建立質量較好的規章制度和法律環境；為公共開支的融資動員資源，以及提供穩定的宏觀經濟基礎”。在我們現在看來，政府要承擔社會管理職能是一個十分簡單的道理，但長期以來，它一直被人忽視，造成政府社會管理職能缺位，造成目前我國社會公共服務供給不足和不能滿足不同群體對教育、衛生、文化等公共服務的基本需要。

(二)政府主導經濟建設

我國政府社會管理職能之所以非常薄弱，還在于政府的主要精力和大部分財力還沒有用到社會事業發展和社會公共服務供給方面。以公共財政為例，我國“社保、救濟、教育和衛生等公共服務性支出只占去16．1％；而經濟建設高達24％，行政公務費用為17％”。從國際經驗看，以美國為例，經過半個多世紀的發展，美國社會管理已經由早期社會組織自我管理轉向由政府、社會組織和企業共同治理的模式。而且，政府主要承擔公共服務職能。美國聯邦政府所有福利項目，包括社會保障、衛生、各種福利項目，占其政府財政開支的一半以上。自1960年以來，美國聯邦政府在收入保障、社會保障、醫療衛生、退伍軍人安置等社會發展項目領域的投入逐年增加，總計超過60％。即便如此，聯邦政府的投入還是不能滿足社會需求，希望得到幫助的美國人不得不轉向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。美國政府、聯邦和州政府，以及地方基層政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務，主要方式包括：建立和完善法律和法規體系；通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善及志愿組織捐贈；通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；通過對使用慈善和志愿組織提供服務的個人補貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持。

挪威政府1995年“通過轉移支付形式支付的勞動者福利、養老金及其對家庭的經濟扶持占政府支出的65％”。世界上發達國家的普遍做法是逐步加大公共支出結構中社會性支出的比重，減少經濟性支出的比重，不斷提高社會性公共服務的地位與作用。

(三)社會協同缺乏，公眾參與不充分

如同市場有時會失靈一樣，政府有時候也會失靈。社會公共服務是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。其實，政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理，還需要若干配角。“西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是：隨著社會進步，特別是科學技術迅速發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理。”毫無疑問，政府對社會發展負有主要責任。但是進入公共管理時代，政府只是公共管理的核心主體，非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構成公共管理中的不可或缺的公共管理主體。社會組織和公眾參與將彌補政府在一定條件下的失靈。公共性、公共精神是公共管理的本質特征和現實表現形式。而“公共精神既包括平等也包括參與”。許多國家，例如英國等西歐國家的政府都是通過非營利組織來向社會遞送公共服務，充分發揮非營利組織在社會公共服務中的作用。所以，政府社會管理還應當包括制定政策鼓勵和引導包括非政府公共組織在內的社會組織的積極參與。黨的十六屆五中全會提出的“建設社會主義和諧社會，必須加強社會建設和完善社會管理體系，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，為加強和完善社會公共服務體系指明了方向。

改革開放以來，我國民間組織發展迅速。據民政部統計，截至2004年底，全國注冊登記的社會團體為14萬個，民辦非企業單位為12萬個。但是，從現狀來看，無論是人們的觀念，還是社會組織數量、規模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上市場經濟發展的需要。大多數現有的非營利組織，特別是社團存在以下問題：(1)官辦和行政色彩太濃，缺乏應有的民間性、自治性、自愿性和自主性。現有的社會團體大多數是自上而下建立的，這在一定程度上影響了其自發性、自愿性，導致其創新精神和開拓性的不足；(2)自律機制不夠健全，對于非營利組織所應具備的透明度、公信度和良好行為準則，許多組織還不甚了解；(3)人員年齡老化、觀念老化、知識結構老化，運作方式不能適應市場化的環境和社會治理方式；(4)結構失衡，真正能適應市場化環境，及時回應和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構和組織所占比重太小。我國社會組織力量之弱，已經不能適應多元階層、多元利益并存的需要。在許多矛盾中，政府已直接處在百姓的對立面，并一定程度上造成政府作用“失靈”。社會組織的發展對社會矛盾的調適，涉及一種大的社會管理思路的調整。即讓社會組織和居民以主體姿態，以自助、自治的方式組織起來，參與公共事務，參與社會矛盾的解決；國家采用稅收政策，支持社會組織活動，通過發展一些低稅與無稅的部門，調節社會資源的分配，給弱勢群體以關懷，并在此過程中擴大就業、緩解社會矛盾。例如，美國46％的非營利部門的就業是在衛生保健領域，高等教育也是美國非營利部門的主導領域，客觀上促進了社會資源的合理調節，促進了對人力資本的投資”o)。通過非營利組織來實現社會協同，公眾參與，是“十一五”時期完善社會公共服務體系需要認真解決的一個問題。

四、社會管理理念創新與社會發展資源管理體制的基本內容

解決社會公共服務發展滯后，總量供應不足，公共投入短缺，分配不平衡，關鍵是解決政府在社會公共領域的缺位問題。今后一個時期，必須加快更新社會管理觀念，加強和完善政府社會管理職能。提高政府提供公共服務和社會管理的能力，必須以加快政府管理理念創新為突破口。政府管理理念創新和完善社會發展資源管理體制，是完善政府公共服務功能，提高政府社會公共服務能力的關鍵。

(一)社會管理觀念更新

1．完善公共財政體制框架。公共服務型政府和公共財政密不可分，因為公共財政支出結構反映著政府職能結構的變化。滿足社會公共需求是公共財政的首要目標和工作核心。一般說來，建立公共財政就是為了滿足全社會對公共服務的需求，并在此基礎上建立起政府的治理制度安排。公共財政出現的前提是市場失靈，在市場失靈情況下，政府以政權組織的角色，依據政權力量，在全社會進行以市場失效為范圍，以執行國家的公共管理者職能，為市場提供公共服務需要為目的的一種政府分配行為。在制度經濟學的視野里，市場的確存在很多缺陷，即所謂“市場失靈”的方面，政府以政策的手段進行干預是非常必要的，公共財政是其手段之一。公共財政具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預算來實現，包括：經費預算和公共投資預算。從某種意義上說，公共財政是市場經濟發展的必然結果。當前，在我國完善社會主義市場經濟體制的過程中，政府還存在著一定程度的越位與缺位現象。公共財政的提出明確了財政支出必須以公共支出為目標。公共支出必須保證國家機構正常運行，對市場失靈情況下的各類社會事業提供必要的財力支持，為各類公共服務提供必要的資金支持，對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。我國目前公共財政支出結構中還帶有明顯的“建設財政”的特點，公共財政支出被大量用于那些本該由市場發揮作用的領域，政府公共財政支出中經濟建設支出過高，用于社會性公共服務的支出偏低。因此，必須加大我國公共財政支出中的社會公共服務的比重。

2．從傳統社會管理到公共管理。傳統社會管理的特征之一是簡單地強調社會控制和政府單一地分配社會資源。公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。“公共服務是政府治理的基本內涵。在市場經濟條件下，政府通過提供公共服務，用以解決每一獨立的市場主體所不能解決的許多公共問題，包括公共政策、公共設施、公共安全、公共衛生等等，保證和維護正常的社會經濟秩序，實現經濟社會的發展協調”。“公共服務從功能方面可以分為三大類：維護公共服務，如國家安全、行政管理和國防外交等；為經濟建設服務的公共服務，如政府為促進經濟社會發展進行的相關基礎設施建設、維護公平的市場競爭秩序等；社會性公共服務，如教育、社會保障、公共醫療衛生、科技、環保等。社會公共服務也可以從性質上分成三大類：監督型公共服務，如國家行政管理；純公共服務，如義務教育、公共醫療、環境保護；準公共服務，如發展非義務教育、新聞出版等”。公共性、公共精神是公共管理的本質特征和現實表現形式。而“公共精神既包括平等也包括參與”。因此，政府應該鼓勵和引導包括社會組織在內的民間社會的積極參與。

3．社會發展資源有效配置。社會公共服務是政府的重要職能，并不等于說社會公共服務必須由政府全部包攬。國際經驗證明，由政府包攬的社會公共服務容易產生財政危機和社會公共服務效率低下。20世紀后期西方公共服務改革給我們的啟示是：在公共服務領域必須打破政府壟斷，引入競爭機制，發揮政府、市場和非營利組織的作用。新公共管理的核心是提高公共服務的效率，途徑是在公共服務領域引入競爭機制和社會組織的參與，開展公共服務項目的績效評估。教育產業化帶來的弊端已經成為全社會關注的熱點，但是，這并不意味著我們不可以在這個領域進行某種程度的嘗試。我們承認在社會發展領域需要公共政策、公共財政等手段。為了加強和完善政府公共服務，我們首先要使社會政策集中在政府關注的公共福利活動上；其次，要把社會政策從社會行政傳統中釋放出來；再次，轉向需求的社會合作機制，即政府、企業與社會部門之間需要建立一種合作互動的良性關系，以緩解社會矛盾，適應日益多樣化的社會需求。為了提高對于公共資源的有效利用率，我們也不妨在社會管理領域引入一定的市場手段。當然，西方在公共管理中引入市場機制也有值得吸取的教訓。“在過去的幾十年中，美國的醫療衛生體系發生著劇烈的變化。它從一個過去的非營利體系成為利益驅動和市場力量決定的體系”。這種變化給病人帶來了極大的不方便，看病難，治療質量下降。所有這些，都是我們在創新公共服務體制時必須認真研究和考慮的。

4．社會事業與社會全面發展。推進社會事業發展是完善政府社會管理和公共服務職能，統籌經濟社會協調發展的重要任務。但是，社會事業并不能覆蓋社會發展全部。按我國計劃經濟時期的理解，“事業”特指沒有生產收入，經費由國庫支出的社會活動。在計劃經濟條件下，“事業單位”是受國家機關領導，不從事經營性活動，經費由國家包攬，不進行經濟核算，提供非物質產品和服務的社會組織。社會事業是指中央和各級地方政府領導的社會建設和社會服務，與行政部門和企業(包括金融機構)相并列的活動。就更為具體的定義而言，社會事業是指國家為了社會公益目的，由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務。也就是通常說的科、教、文、衛、體等活動。社會事業遠遠不能覆蓋社會發展所需要的內容。盡管人們在社會發展含義上還沒有形成統一的意見，盡管存在廣義社會發展和狹義社會發展的解釋，但是人們在下列理解上是一致的：在原則上，社會發展更關注滿足人們最基本的需求，體現人類自身的生存與發展狀況，更關注公平與公正；在領域上，社會發展涵蓋義務教育、基本醫療、衛生監督防疫、公共文化、歷史文化遺產保護、公共安全、社會福利、社會救濟以及對孤老殘幼等社會脆弱群體的救助，等等；在發展主體上，政府和各類社會組織是社會發展的主體，企業承擔更多社會責任正在成為社會發展領域的一個新的趨勢。不論從廣義還是從狹義來分析，社會事業都不足以囊括社會發展的全部內容。要強化和完善政府公共服務，僅僅依靠發展社會事業是不夠的，必須以社會事業為依托，通過公眾和企業的積極參與，推動社會的全面發展。同時，要加快事業單位改革。全面推進事業單位及社會事業管理體制改革，涉及到社會管理和公共服務兩方面的重要內容，改革的目標是要提高政府管理社會生活的能力，改善公共服務的質量和效率。這不僅是進一步完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分，而且對于構建社會主義和諧社會更具有重大戰略意義。

(二)社會發展資源管理體制

1．社會發展資源資本化和社會化。社會發展資源只有資本化和社會化，才能使每個社會成員各得其所。就目前來看，在物質方面，社會發展資源應當包括三類：一是政府的資金投入，主要是公共財政的支出；二是社會對于社會發展的投入，包括社會各界對于社會事業的財物捐贈、時間捐贈和知識捐贈；三是企業對于社會發展所承擔的責任——對于所在社區的責任、對于消費者的社會責任、對于環境的社會責任，以及企業本身對社會的捐贈。社會發展資源的產出，就是人民生活水平的不斷提高、科技教育的持續發展、社會保障的不斷完善、社會安定有序等，此外，還包括消除貧困，建立社會安全網。從制度方面上，社會發展資源還包括政府制定的有關社會發展的法律、法規、發展規劃、社會設施和服務標準，等等；政府、企業和社會在社會發展領域中形成伙伴戰略關系；社會組織的自律與他律，等等。這些制度性投入的產出是社會結構完善、社會公平與公正。社會發展資源的產出包括兩個方面，即各類公共事業的發展水平的提高和社會結構的逐步完善。

如前所述，過去相當長一個時期內，我國之所以出現人民群眾的公共需求與基本公共服務供給不足的矛盾，原因有二：其一是社會發展資源投入不足，其二是社會發展資源配置不合理。社會發展資源投入不足是一個社會發展資源配置數量問題；社會發展資源分配不公平則是一個體制問題。社會發展資源投入不足一方面是由于對社會發展的性質認識不清晰，在經濟快速發展過程中，沒有能夠使經濟發展成果及時轉化為社會發展資源；另一方面，由于缺乏對社會發展資源的全面認識，沒有建立起有效動員社會發展資源的機制。社會發展資源配置不合理則是在發展過程中忽視體制的力量，沒有處理好效益與公平的關系，沒有把制度因素也作為一種發展動力。國際經驗表明，相對公平的發展是發展的內在動力。我國人口眾多，人均經濟發展水平不高，社會發展資源相對不足，這是我國社會發展資源投入和配置中的根本問題。但是，我國現有社會發展問題又不完全是資源不足造成的，有一些是由于資源的配置或認識不到位造成的。從國際比較角度來看，根據世界衛生組織對2000年全球191個成員國的衛生總體績效排序，我國被排在第144位，我國慈善捐贈占國民生產總值的0．045％(美國占6％以上)，從事社會服務的非營利組織的擁有量不及發展中國家平均水平的1／5，我國志愿服務參與率按目前4000萬人計算，為3％，美國為44％。

2．分配體制改革。社會主義和諧社會是建立在改革發展基礎上的，建立和諧社會，就要完善和深化改革，通過改革來調整利益關系。

社會發展資源基本上來源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動。目前我國正在形成三個層次的財富分配體制和社會的廣泛參與。收入分配改革應當成為新時期建立完善社會主義市場經濟體制最基本的內容之一。一方面它有利于經濟持續健康發展，另一方面它有利于社會發展。

第一層次分配以市場分配、勞動取得報酬為主，目的是提高效率。黨的十六大確立了“勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配”的原則。未來一個時期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術、管理等要素將更廣泛和大量地進入分配領域，一方面會更有效地調動勞動者參與經濟發展的積極性，另一方面我國居民收入分配的差距總體上還會進一步擴大，由此會帶來一系列新的矛盾和新的問題。在社會保障制度改革還難以完全到位，尚無法充分發揮社會穩定器作用的情況下，低收入階層的社會保障問題潛藏著較大的風險。如果處理不當，就會直接引發社會動蕩。采取措施保證改革的公正性，擴大改革的受益面，加快收入分配體制改革，應當成為今后一個時期改革的重點。收入分配改革的目的是不斷增強經濟發展的活力和社會發展的動力。

第二層次分配是以國家財政稅收及其再分配為主，實施國家的社會福利和社會保障，目的是促進社會公平，也就是我們通常所說的建立和完善公共財政。當前，我們完善社會公共服務管理任務之一就是要完善公共財政，也就是在社會發展領域，公共財政支出必須以保證社會公平與公正為目標。為了完善第二次分配制度，政府財政支出應堅決從一般性競爭領域退出，公共財政的支出內容必須以“市場失靈”與“公共物品和服務”為標準來界定和規范，加強財政管理，提高財政資金效率，深化財政支出管理體制改革，加強財政監督機制；按照公共財政要求，合理界定財政支出范圍，調整和優化支出結構；實行向不發達地區和弱勢部門傾斜的轉移支付制度。

第三層次分配是社會慈善活動。黨的十五屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的決定》中，把社會保障歸納出五個內容：社會救濟、社會保險、社會福利、優撫安置、社會互助。慈善事業就是動員社會力量進行社會救濟和從事公益活動，是包括社會保障制度建設在內的社會建設的重要組成部分。慈善具有兩層含義：一是愛全人類，這種愛通過個人的善舉或通過捐獻錢物來促進人類的福利、生活質量；另外一個意思是指通過捐贈、提供服務或其他志愿活動來減輕人類的痛苦和災難，改善人類的生活質量的活動。一方面，慈善在其含義上具有其法律意義，但又不僅僅局限于達到免稅之目的；另一方面，慈善包含對貧窮、處于困境和劣勢人群的救濟，促進教育科學技術發展，建設公共建筑、紀念建筑物，減輕政府負擔。如果說第二次分配是第一次分配的補充，即政府彌補市場不足，那么第三次分配則是第二次分配的補充，即社會捐贈彌補政府之不足。“第三次分配”是通過免稅等激勵機制，以個人自愿為基礎，以法律為保障，一方面通過慈善捐贈從物質上和精神上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消除不同社會群體之間的隔閡和對立；另一方面動員社會資源推動公共福利事業，諸如教育、科技、文化、衛生、公共服務，等等，走出單純依靠政府發展公共服務和公共福利的圈子。國際經驗表明，社會捐贈的確可以彌補政府公共財政之不足。通常，在發達國家慈善包括捐贈財物，也包括提供志愿服務，所以慈善精神和志愿精神通常是聯系在一起的。這樣，也就構成了慈善主體的多元化，不僅有公司、企業為組織形式的捐贈，也有個人的捐贈；不僅有富人的捐贈，也有普通公眾的捐贈；捐贈的方式不僅包括錢物，還包括時間和知識。根據美國獨立部門的報告，美國社會捐贈和志愿服務是美國社會發展資金的重要來源。1996年美國個人捐贈給公益部門的資金是1199億美元，另外還有105億美元以遺產捐贈的方式捐贈給公益團體。除此之外，公益部門和其他社會組織提供的志愿服務可以折合2016億美元，估計還有590億美元的志愿服務沒有計算在內，所有這些貢獻加在一起已經超過當年美國社會保障金的總額。

完善社會發展資源管理體制，也有利于建立一個適合我國國情的社會安全網。包括我國在內的發展中國家的“綠洲”式社會保障制度，僅覆蓋占勞動力少數的正規部門職工和公務員。這種社會保障制度與社會保障體制之外社會群體的需求之間有著巨大差距。許多國家不能達到保護承受力差的階層的目標，相反，使資源向所謂精英集團轉移，并引起社會不穩定。因此，建立一個廉價、覆蓋面廣泛的社會安全網是發展中國家面臨的一個重要課題。根據目前我國經濟社會發展的情況和國際上的經驗，我們要建立的社會安全網，首先是社會化。社會化包含了三層意思：第一，“社會保障”就是要保障全體社會成員的最基本的生活條件；第二，全體社會成員都有義務參與社會福利建設和發展，只有這樣，社會保障和社會安全網才可能具有社會共濟的性質，社會安全網只有社會力量的參與才可能形成；第三，社會保障在資源上是可持續的。要實現社會保障資源的可持續性，必須建立一個合理的公共資源配置機制，要通過法律和制度規范政府、市場和社會在社會保障和社會安全領域的責任。根據我國目前的經濟發展水平，中國社會保障的性質只能是維持在社會平均較低水平上的“基本保障”，但可以以商業保險和社會互助做補充。必須建立以現有社會保障體系為核心，以社區服務等各類非營利組織的社會救助為基礎，成本低廉的社會保障體系，充分發揮政府、市場和社會在社會保障中的不同作用，發揮社區服務、非營利部門和志愿者在社會救助和社會互助中的作用，并使社區服務、非營利部門和志愿者的社會救助活動成為社會保障的重要組成部分。毫無疑問，在動員各類社會發展資源參與提供社會公共服務過程中，政府導向、政府法律和法規將起到非常關鍵的作用。

五、社會管理的決策機制和政策評估機制

政府所提供的公共服務的數量和質量，必須經過民主化、科學化、法制化決策來決定和檢驗。政策評估是社會管理的重要內容。完善政府社會管理職能，必須完善決策機制，提高決策的科學化、民主化水平。政府決策的基本標準應當是科學決策、民主決策、依法決策。為了保證公共政策的預期目標與效果統一，必須健全決策程序，完善決策機制，強化決策責任。

(一)綜合決策和執行機制

綜合決策是一種通過政府和公眾參與決策實現全面發展目標的政策手段。強調政府和公眾在社會公共服務中的作用和政府發展政策對于社會公共服務的作用的實質是：通過政府對于主要社會公共服務內容規定、標準制定和執行要求的提出，來實現社會公平。公眾參與目的是作為公共服務的受益者和需求者，他們的參與有利于政府政策更有的放矢。政府和公眾參與社會公共服務決策的目的是為了協調經濟發展目標與社會發展目標之間的關系。把社會公共服務納入發展總體規劃，使社會公共服務成為發展目標之一，在實現發展目標的同時，實現社會公共服務供給。經濟政策的目標是利用市場手段最大限度地推動經濟發展，政府公共政策的核心是糾正市場的失靈。經濟政策和社會政策協調的核心是：不能因為社會政策糾正市場失靈，而影響市場效率；同時也不能因為經濟行為任意隨市場波動，放任自流，導致社會公平與公正的破壞。在每一個社會中，市場方法并不能幫助解決所有問題。只有把政府法規、社會參與、技術與市場結合起來才可能形成綜合的控制力量，這需要把市場因素、社會參與、技術因素和法規因素結合起來。公共政策制定者必須考慮社會目標與經濟目標的統一。從決策目標來看，就是如何在社會目標和經濟社會目標之間找到一種平衡和協調；從決策行為來說，就是如何在各個利益群體之間達成某種程度的妥協。所以，綜合決策需要各個利益群體的參與。

(二)社會影響評估機制

政府對重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估在社會發展中發揮著舉足輕重的作用。如何通過對重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估，來及時了解某一行業或地區或整個國家社會發展的可能趨勢，并對重大工程、重大項目、重大政策和重大問題可能對某一行業、地區乃至整個國家社會發展產生的影響進行預警，及時提出對策和建議，會減輕重大工程、重大項目、重大政策和重大問題對社會的負面影響，保證社會公平與公正。將重大工程、重大項目、重大政策和重大問題納入社會視角，進行總體的“社會評估”，按目前一般的解釋，是分析重大工程、重大項目、重大政策和重大問題所波及的人群、區域、文化等“社會因素”，以求從“社會”的視角來論證重大工程、重大項目、重大政策和重大問題，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社會風險。從實踐來看，對全部重大工程、重大項目、重大政策和重大問題進行評估恐怕是不現實的，應該有選擇地將社會影響評估納入重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的法定程序中。譬如超過一定規模的投資的重大基礎設施項目，應該開展社會評估。在當前開展“社會評估”，內容應該是有選擇的、戰略性的，從關鍵性問題人手。特別是項目所波及的就業容量、收入分配、社會和諧等，這些恰恰是我國現階段最突出的社會問題，共同性的問題，是宏觀政策在微觀項目上的體現，可以作為我國項目“社會評估”的重點。

一般說來，在市場經濟條件下，政府不能就某個重大工程、重大項目、重大政策和重大問題用具體社會目標給予限定，但是政府可以采用必要的稅收和金融手段限制或鼓勵企業關注社會目標。

六、結論與討論

(一)擴大社會公共服務供給要求政府帶頭創新管理理念，通過擬訂經濟和社會發展政策，進行總量平衡，指導總體體制改革，推動市場發育、有序、公正、公平，逐漸把有限的資源投放到公共服務領域

第一，在擴大社會公共服務供給的實踐中，政府首先要帶頭創新管理理念，提升社會發展的戰略地位，實現經濟社會統籌發展。在統籌經濟社會發展中，首先，要承認經濟發展和社會發展分屬于兩個不同的發展范疇，有其各自獨立的內涵、特征、目標、規律和衡量標準。其次，社會主義市場經濟的完善，要求中央政府和地方政府的有關部門把微觀主體的經濟活動交給市場調節，在基礎設施建設方面，要努力引入競爭機制，使企業成為經濟性公共服務的主要生產者，把提供者和生產者分開。再次，今后一個時期，各級政府一是要以提升人力資本為核心，大力實施科教興國戰略和人才強國戰略，加強計劃生育和衛生、體育事業，促進文化繁榮，以滿足人民精神文化需求，全面提高國民素質，為推進產業結構優化升級，建設資源節約型、環境友好型社會提供人力資源保障；二是要擴大社會公共服務供給能力，提高社會公共服務質量和水平，加強農村社會基本公共服務建設，保障社會弱勢群體利益，使城鄉居民公平享受到基本公共服務，促進城鄉協調發展；三是以滿足人民群眾多層次、多樣性需求為導向，深化社會事業管理體制和運行機制改革，區分不同類型社會事業，推進社會化、市場化、產業化，完善公共服務供給體制。

第二，隨著公共服務型政府建設的推進，政府各部門要加快自身職能轉變和內部結構調整。在宏觀調控中，要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，重點突出社會公共服務的提供。考慮到今后一個時期我國經濟社會發展的特點和任務，總體上來說，政府參與構建社會主義和諧社會的目標，要重點突出公共服務的提供，重點突出公平與公正原則，重點突出人的全面發展和提高人民群眾生活質量。在規劃制定和資源配置中，既要考慮社會公共服務的發展水平，又要考慮社會公共服務的發展速度；既要考慮社會公共服務的發展規模，又要考慮社會公共服務的發展質量；既要考慮社會公共服務的總體，又要體現其優化內部結構；既要考慮全國平均水平，又要考慮對不同地區的分類指導；既要考慮公眾對社會公共服務的享受狀況，又要體現政府對社會公共服務管理能力的提高和變化。

第三，為推動政府職能由經濟建設型為主向公共服務型為主的轉變，發展規劃在追求經濟持續快速增長的同時，政府應更加關注增長的均衡、機會的均等和社會的公平。“十一五”期間，針對人民群眾上學難、看病難等突出問題，各級政府部門，一是改革和完善教育投融資體制。健全以政府投入為主的教育經費保障體制，依法擴大教育投入，確保政府對義務教育經費的全額支付。進一步明確各級政府特別是省級政府承擔農村義務教育經費的責任，確定各級政府分擔農村義務教育辦學經費的比例。完善非義務教育階段成本分擔機制，鼓勵社會各界投資教育和出資辦學，采取各種措施，積極鼓勵企業、個人和社會團體捐助教育。完善國家和社會資助家庭困難學生制度，確保家庭困難學生的受教育權利；二是推進城市醫療衛生體制改革。完善醫療機構按非營利性和營利性進行分類管理，探索公立醫療機構改制。調整醫療服務結構，構建城市醫院和疾病預防控制機構與社區衛生服務機構分工合理、配合密切、互為補充、雙向轉診的新型城市醫療服務體系。大力發展社區衛生服務，加大政府對社區衛生的投入。鼓勵社會力量創辦社區衛生服務機構。

(二)政府要通過參與制定財政政策和貨幣政策，提出全社會固定資產投資總規模，規劃重大項目和生產力布局，安排國家財政性建設資金等途徑，有關部門通力合作，把推進社會事業發展放在突出位置，盡快使基本的社會公共服務覆蓋到全體居民

健全并公平地分配社會公共服務，是維護社會公平、促進社會和諧的重要內容。我國公民在享受公共服務的覆蓋面和水平方面的差異，既有發展階段的因素，也有政策的因素，現階段政策性因素應該是矛盾的主要方面。既然是社會公共服務，首先要解決的是覆蓋面的問題，其次才是水平均等問題。現階段的當務之急，是使基本的公共服務盡快覆蓋到全體居民，共享改革發展的成果。各級政府要在制定財政政策和貨幣政策，提出全社會固定資產投資總規模，規劃重大項目和生產力布局等過程中，以及安排國家財政性建設資金等方面注意以下問題：

第一，以農村教育為重點，推動教育均衡發展，全面普及九年義務教育。鞏固“以縣為主”的農村義務教育管理體制，增強財政困難縣義務教育經費保障能力，在國家扶貧開發縣和邊境縣逐步推行“免費義務教育”。強化農民工流人地政府責任，進一步解決好進城務工農民子女接受義務教育和農村“留守兒童”受教育問題。

第二，以就業為導向，加快職業教育發展。加快制造業和現代服務業技能型人才培養培訓，擴大高素質勞動者和實用性人才供給。大力推廣訂單式培養，推動連鎖辦學，提高職業學校的專業化水平。促進職業教育資源向優勢學校集中，扶持一批高水平的高等和中等職業學校。加大對農村職業學校支持力度，鼓勵依托工業基地發展集約式的職業教育基地。

第三，加強公共衛生體系建設，提高疾病預防控制能力和醫療救治能力，提高應對突發公共衛生事件的能力和衛生執法監督能力。堅持預防為主的方針，做好重大疾病防治、精神衛生防治和婦幼衛生工作。建立可持續消除地方病機制，以西部重病區為重點，采取改水、改灶、換糧、移民、退耕還林、退耕還草等綜合性措施，加大農村改水、改廁力度，有效預防和控制地方病。著力發展農村醫療衛生事業，加強農村衛生服務體系建設。采取政府投入和農民自籌資金相結合的辦法，建立和完善農村新型合作醫療制度和醫療救助制度，完善籌資、支付和補償機制。

第四，基本建立起規范的、覆蓋城鄉的新型社會救助體系，完善最低生活保障、農村五保供養、特困戶生活救助和醫療救治等救助制度，提高救助能力。建立農村低保(特困戶救助)制度，整合救助資源，完善救助辦法，加強規范化管理。積極推進教育救助、住房救助和法律援助。完善社會福利體系，推進社會福利社會化，關懷社會弱勢群體，提升老年人、殘疾人和孤殘兒童福利服務和保障水平，緩解貧困。推進社會福利事業投資主體多元化、服務對象公眾化、運營機制市場化、服務方式多樣化和服務隊伍專業化，并與志愿者相結合。

第五，深入研究社區管理規律，加強社區管理體制的建設和創新，完善社會社區體系和政策法規，整合社區管理資源。要以服務社區居民為主題，增強社區服務功能，拓展社區服務領域，提高社區服務水平，形成社區服務網絡化的新格局，積極開展面向特殊群體的社會救助、社會福利和優撫保障服務，面向群眾的便民利民服務，面向下崗失業人員的再就業服務和社會保障服務。著眼于推進基層民主建設和優化資源配置，建立科學有效的體制機制，加強和改善對公共信息、公共資源、公共物品的管理和應用。

(三)政府要在建立綜合決策目標監督和評估體系以及重大政策和項目社會影響評估機制中發揮核心作用，促進重大經濟社會政策、重大問題、重大建設項目決策的科學化、民主化，在完善社會管理中發揮更大作用。

政府要建立有關部門參加的經濟社會發展和公共服務綜合決策監督和評估機制，通過評估推動經濟社會發展和社會公共服務綜合決策的進程，通過評估不斷修正目標，以滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。在這個問題上，必須考慮到公共服務綜合決策一旦進入實施階段，可能會涉及到社會的方方面面、不同層次，涉及有關的利益群體，對此要認真對待，要把公共服務綜合決策的評估作為政府有關部門決策的常規要素和活動。

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