區(qū)域政府：概念界說(shuō)及其建設(shè)構(gòu)想

摘 要：作為處于一定區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而尋求相互協(xié)調(diào)與合作、對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的政府集合體之區(qū)域政府，是為了消除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的痼疾，推進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化而提出的新思路。區(qū)域政府的建立和發(fā)展，需要采取加快區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，逐步建設(shè)區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，建立區(qū)域管理委員會(huì)和其他跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)以及培育有利于合作的社會(huì)資本等多元并舉的建設(shè)策略。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政府；行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；建設(shè)構(gòu)想

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—1502(2006)05-0027—05

無(wú)論在西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是在當(dāng)代中國(guó)，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”都成為理論界與實(shí)踐界十分關(guān)注的問題，而“區(qū)域政府”這一論題則很少被學(xué)界所論及。本文試圖在借鑒區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和為數(shù)不多的“區(qū)域行政”問題相關(guān)理論成果基礎(chǔ)上，對(duì)“區(qū)域政府”問題進(jìn)行初步論證。

一、區(qū)域政府及其相關(guān)概念

何謂“區(qū)域政府”?由于“區(qū)域政府”這一概念由“區(qū)域”與“政府”兩個(gè)概念合并而成，因而在對(duì)該概念做出界定前，首先要明確什么是“區(qū)域”。接著，需要對(duì)其相關(guān)概念如“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”、“行政區(qū)域”以及“區(qū)域行政”等加以厘定。在上述基礎(chǔ)上，方可對(duì)“區(qū)域政府”的內(nèi)涵做出準(zhǔn)確闡釋。

早在19世紀(jì)中葉，德國(guó)地理學(xué)家阿爾夫雷德·赫特納就率先對(duì)“區(qū)域”做出如下界定：區(qū)域是形態(tài)上內(nèi)部性質(zhì)相對(duì)一致而外部差異性最大的地表連續(xù)的地段或狀態(tài)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)劃分的區(qū)域是均質(zhì)區(qū)域。1933年，理論地理學(xué)家克里斯塔勒提出了“中心地理論”，從而奠定了結(jié)點(diǎn)區(qū)域論的基本內(nèi)容。結(jié)點(diǎn)區(qū)域是城鎮(zhèn)與其周圍腹地在不對(duì)稱的相互作用中形成的地域系統(tǒng)，它關(guān)注區(qū)域行為或功能，又稱為功能區(qū)域。1950年，佩魯在《經(jīng)濟(jì)空間：理論和應(yīng)用》一文中采用拓?fù)淇臻g的概念來(lái)探討經(jīng)濟(jì)空間理論和應(yīng)用。他把經(jīng)濟(jì)空間定義為經(jīng)濟(jì)變量的結(jié)構(gòu)關(guān)系，并分為三類：統(tǒng)計(jì)學(xué)上同一或均質(zhì)的經(jīng)濟(jì)空間；作為勢(shì)力場(chǎng)的空間；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)空間或政策運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)空間。20世紀(jì)60年代中期，法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布德維爾指出，佩魯在經(jīng)濟(jì)研究中系統(tǒng)引進(jìn)的空間方法，本質(zhì)上只是一種數(shù)學(xué)空間。他吸收佩魯空間方法的框架，吸收地理學(xué)的區(qū)域思想，將區(qū)域分為三類：(1)均質(zhì)區(qū)域，即某一區(qū)域，其區(qū)內(nèi)各變量一致性最大，而區(qū)際差異也最大；(2)極化區(qū)域，是指地理空間中地方化的異質(zhì)連續(xù)地域，其不同部分通過與區(qū)域增長(zhǎng)極的聯(lián)系而相互依存；(3)計(jì)劃區(qū)域，是指實(shí)際存在的管理區(qū)域，它是政府計(jì)劃、政策的實(shí)施地區(qū)。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃德加·胡佛認(rèn)為：“區(qū)域是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)。所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇，因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析。”很顯然，胡佛對(duì)“區(qū)域”概念的理解突出了其整體性特征。

概而言之，區(qū)域是按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性地域單元。根據(jù)不同的參照系，區(qū)域還會(huì)出現(xiàn)層次上的區(qū)別。如果以全球?yàn)閰⒄障担鱾€(gè)國(guó)家以及幾個(gè)國(guó)家組成的聯(lián)合體都可以成為一個(gè)區(qū)域(如歐共體、東盟等)；如果以一個(gè)國(guó)家為參照系，某個(gè)國(guó)家內(nèi)的區(qū)域既可以是各層級(jí)的行政區(qū)劃，如中國(guó)的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，亦可以是在一定地理范圍內(nèi)的行政區(qū)劃的組合，如中國(guó)的東部沿海地區(qū)、珠三角地區(qū)等。雖然人類社會(huì)的活動(dòng)空間按不同標(biāo)準(zhǔn)、比照不同的參照系可以劃分為不同的區(qū)域，但是無(wú)論怎樣對(duì)區(qū)域進(jìn)行分類，它的一個(gè)基本屬性是不會(huì)改變的，這就是其整體性特征。

“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”是區(qū)域劃分的一種，是指經(jīng)濟(jì)上有密切相關(guān)性的某一空間范圍，這一空間范圍具有某種經(jīng)濟(jì)意義的連續(xù)性和同類性。該概念包含以下特征：(1)勻質(zhì)性或同類性，即區(qū)域內(nèi)自然條件、自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件大致類似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處階段大致相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向一致等；(2)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理，即區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體間生產(chǎn)聯(lián)系合理、交通運(yùn)輸便捷、信息渠道和商品流通渠道暢通；(3)經(jīng)濟(jì)管理上的合理性，即便于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的布局，以及便于區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和政策的制定。

“行政區(qū)域”則是政治學(xué)特別是行政學(xué)經(jīng)常使用的概念，它是國(guó)家根據(jù)行政管理的需要，將國(guó)內(nèi)的疆土和居民進(jìn)行有層次的管理劃分而形成的行政管理區(qū)域，是國(guó)家為行使行政管理職能而劃分的由一定行政權(quán)力管轄的地域空間范圍，是國(guó)家行政力量的分配和組合。依托行政區(qū)域建立的行政管理機(jī)構(gòu)屬于地方政府，從行政體制上分析，地方政府隸屬于中央政府。地方政府按照憲法和法律賦予的職權(quán)，行使管理職能。行政區(qū)域的劃分既有地理區(qū)域劃分的特點(diǎn)，也有經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的特征，更有管理區(qū)域劃分的特點(diǎn)，它的劃分和調(diào)整涉及到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、民族、歷史、地理、國(guó)防等多方面因素。從層次劃分上看，我國(guó)的行政區(qū)域按照管理層級(jí)主要?jiǎng)澐譃槭?自治區(qū)、直轄市)、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。從類型劃分上看，我國(guó)的行政區(qū)域按照管理特點(diǎn)劃分為一般行政區(qū)域、城鎮(zhèn)行政區(qū)域、民族行政區(qū)域和特殊行政區(qū)域等。

“區(qū)域行政”概念是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上提出的，故而必須考慮到經(jīng)濟(jì)學(xué)的自然劃分之經(jīng)濟(jì)區(qū)域與法定的行政區(qū)域之間的關(guān)系處理問題。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自然運(yùn)行要求，經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域之間的關(guān)系調(diào)整可以通過作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域組成部分的各行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)合作。這種各部分的協(xié)調(diào)體現(xiàn)為各國(guó)家中央政府間或各國(guó)內(nèi)的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方政府間的協(xié)調(diào)。因此，區(qū)域行政的“區(qū)域”應(yīng)該是基于行政區(qū)劃又超脫于行政區(qū)劃之上的綜合性概念。區(qū)域行政中的區(qū)域是涉及兩個(gè)以上以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的政府組合體。綜合起來(lái)，我們認(rèn)為，區(qū)域行政就是在一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，但它的研究對(duì)象又并不局限于單個(gè)政府，而是主要關(guān)注政府間的關(guān)系，包括同級(jí)政府間的關(guān)系與上下級(jí)政府間的關(guān)系。由是觀之，區(qū)域行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)在行為主體和研究對(duì)象上均存在差異。顯然，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行為主體是企業(yè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要研究對(duì)象是經(jīng)濟(jì)關(guān)系。然而，區(qū)域行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的邏輯聯(lián)系在于，區(qū)域行政的一個(gè)重要功能在于為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，從這一意義上說(shuō)，二者是手段與目的的關(guān)系。

由于本文中所論的政府是指行政機(jī)關(guān)，因此結(jié)合“區(qū)域行政”的概念，我們認(rèn)為，所謂“區(qū)域政府”，是指處于一定區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而尋求相互協(xié)調(diào)與合作、對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的政府集合體。對(duì)這一概念需要明確下述方面的內(nèi)容：(1)“區(qū)域政府”概念中的“區(qū)域”已經(jīng)超出了行政區(qū)劃意義上的“區(qū)域”之內(nèi)涵，而更多地帶有“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”概念中“區(qū)域”的特征；(2)“區(qū)域政府”是一定區(qū)域內(nèi)若干(至少兩個(gè))地方政府的總稱，只有從這一角度理解，才能把“區(qū)域政府”看成是一個(gè)存在的實(shí)體；(3)“區(qū)域政府”存在的重要價(jià)值之一就是打破地方市場(chǎng)壁壘，消除地方市場(chǎng)分割，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

二、區(qū)域政府建設(shè)：推進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新思維

我們之所以提出區(qū)域政府這一論題，根本目的在于消除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的痼疾，推進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。經(jīng)濟(jì)一體化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)一體化可以分為三個(gè)層次：一國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、國(guó)家間區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和世界經(jīng)濟(jì)一體化(即全球化)”，。對(duì)于一個(gè)主權(quán)國(guó)家而言，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的重要舉措之一，就是推進(jìn)本國(guó)內(nèi)部的區(qū)域之間朝著經(jīng)濟(jì)一體化方向發(fā)展。然而，在中國(guó)大陸，若干年來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻呈現(xiàn)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的態(tài)勢(shì)。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的一種特殊的、過渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它表現(xiàn)為行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束。由于在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行下，地方政府對(duì)其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)起很強(qiáng)的干預(yù)作用，生產(chǎn)要素流動(dòng)受阻，因而是一種具有明顯封閉性特征的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。省區(qū)經(jīng)濟(jì)、市域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)等地方經(jīng)濟(jì)均屬于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”范疇。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本障礙。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型，具有以下特征：(1)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的行政性。它是指行政區(qū)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)性(甚至是決定性)作用，這是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)最重要的特征。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束，而行政區(qū)劃的本質(zhì)是政治和行政權(quán)力空間的配置。在中央放權(quán)、行政主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)這一體制背景下，地方政府擁有的行政區(qū)劃要素資源(主要是行政等級(jí)和地域空間)越多，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有利條件就越多，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就越處于有利地位。(2)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性。封閉性是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要特征。這種封閉性首先表現(xiàn)在各級(jí)行政區(qū)由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，在地方政府干預(yù)下，在生產(chǎn)領(lǐng)域和非生產(chǎn)領(lǐng)域盲目建設(shè)、上項(xiàng)目，重復(fù)布局，資源不能優(yōu)化配置，生產(chǎn)要素難以跨行政區(qū)流動(dòng)，地方本位、地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的封閉性與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的開放性背道而馳，從整體上制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)。(3)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的過渡性。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型，是中國(guó)特定體制環(huán)境下出現(xiàn)的一種過渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)相比，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)無(wú)疑是一種進(jìn)步，但與建立在統(tǒng)一大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)相比，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)又是一種滯后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完全確立，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)將逐步瓦解，一種新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系又將形成和發(fā)展。因此，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一種過渡形式。

如果對(duì)中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)政府涉足經(jīng)濟(jì)的軌跡。首先，可以從體制上進(jìn)行分析。建國(guó)伊始，中國(guó)實(shí)行了以中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔的行政管理體制，經(jīng)濟(jì)生活的組織是以部門(條條)管理為特色的。各地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置講究與中央或上級(jí)的業(yè)務(wù)對(duì)口，并按行政區(qū)實(shí)行管理，這就為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成奠定了基礎(chǔ)。改革開放后，中國(guó)調(diào)整了中央與地方的關(guān)系，賦予了地方相當(dāng)大程度的自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)管理模式逐步由條條管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閴K塊管理模式，這一轉(zhuǎn)變直接促成了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成。在經(jīng)濟(jì)上，地方本位主義與地方保護(hù)主義盛行，各行政區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)多于合作，割據(jù)局面日益明顯，重復(fù)建設(shè)造成的資源配置失當(dāng)現(xiàn)象相當(dāng)突出，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與發(fā)展的障礙，嚴(yán)重約束著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展””。其次，可以從地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡的影響作用角度透析。由于客觀上存在著地區(qū)間在資源稟賦、人文社會(huì)環(huán)境、制度設(shè)施等各方面的差異，因而地區(qū)之間必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。當(dāng)?shù)貐^(qū)間的不平衡過分?jǐn)U大時(shí)，必然會(huì)損害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作與聯(lián)系，因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)差異自然地成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體衡量本區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益得失，采取何種經(jīng)濟(jì)行為的十分重要的參照指標(biāo)之一。尤其是像中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，不僅會(huì)損害整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定與政治統(tǒng)一。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，長(zhǎng)三角的發(fā)展?fàn)顩r深刻地說(shuō)明了這一點(diǎn)。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所受到的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之阻滯主要表現(xiàn)在以下方面：(1)要素市場(chǎng)不統(tǒng)一。為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，解決勞動(dòng)就業(yè)，地方政府往往通過各種手段，阻礙生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)，人為地分割要素市場(chǎng)，使區(qū)域性的有序競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)不能形成，對(duì)內(nèi)開放遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于對(duì)外開放。(2)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。由于地方各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成與地方官員個(gè)人的政治升遷掛鉤，地方政府往往忽視各地比較優(yōu)勢(shì)的差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的規(guī)律，競(jìng)相發(fā)展價(jià)高利大的產(chǎn)業(yè)，造成重復(fù)建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。長(zhǎng)三角地區(qū)中14個(gè)城市排在前4位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)到70％。而在高新技術(shù)領(lǐng)域，長(zhǎng)三角地區(qū)的“十五”高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中集成電路產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性達(dá)35％，納米材料為48％，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為59％，軟件產(chǎn)業(yè)為74％rJ31。(3)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。“長(zhǎng)三角”區(qū)域內(nèi)共有開發(fā)區(qū)199個(gè)，而港口建設(shè)更是矛盾重重。南京以下的長(zhǎng)江段，已建、在建和待建的萬(wàn)噸以上碼頭泊位共100多個(gè)。從江陰至南通60公里岸段，有68個(gè)萬(wàn)噸級(jí)泊位，平均0．9公里就有一個(gè)。沿海港口建設(shè)情況也是一樣。結(jié)果是，一方面有的港口設(shè)施能力嚴(yán)重過剩；而另一方面，又在大量投資建設(shè)新的港口。(4)環(huán)境治理上以鄰為壑。由于缺乏合理的產(chǎn)業(yè)布局和嚴(yán)格管理，“長(zhǎng)三角”地區(qū)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，片面追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重?fù)p害區(qū)域環(huán)境的事件屢有發(fā)生。概括地說(shuō)，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中最大的問題在于，現(xiàn)行的行政區(qū)劃與政府管理體制所形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去了其存在的合理性，而日益導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平、低層次重復(fù)、地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面不斷加劇，區(qū)域資源配置的嚴(yán)重不合理和極度浪費(fèi)。所有這些，都說(shuō)明區(qū)域政府建設(shè)的必要性與緊迫性。

三、當(dāng)代中國(guó)區(qū)域政府建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想——以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)為例

前文的論述表明，加快區(qū)域政府建設(shè)，是克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)流弊，推動(dòng)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提升國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的全球競(jìng)爭(zhēng)力之必然選擇。從戰(zhàn)略管理角度來(lái)看，以長(zhǎng)江三角洲地區(qū)為例，當(dāng)代中國(guó)區(qū)域政府建設(shè)至少應(yīng)從下述方面著手。

首先，通過加快區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程。推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程的一個(gè)關(guān)鍵舉措就是要積極應(yīng)對(duì)WTO的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，積極有序地推動(dòng)區(qū)域政府轉(zhuǎn)變職能與行為方式，為企業(yè)制度的完善和健全的市場(chǎng)之形成營(yíng)造良好的軟環(huán)境。區(qū)域政府職能主要定位于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、部分市場(chǎng)的監(jiān)管、社會(huì)事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共秩序維護(hù)、公共服務(wù)提供和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

就長(zhǎng)三角地區(qū)來(lái)說(shuō)，江蘇、浙江、上海三地政府要在WTO的宏觀背景之下，加快達(dá)成鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)進(jìn)入等公共政策的一致性，政府不應(yīng)干預(yù)企業(yè)的外協(xié)加工、資金流向、項(xiàng)目規(guī)劃、合作伙伴選擇、總部搬遷等問題，讓企業(yè)自己來(lái)決定自己的事。企業(yè)應(yīng)該有高度的自主權(quán)，按照經(jīng)濟(jì)合理性的原則開展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。各方政府都不介入企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，減少對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的種種干預(yù)，放松對(duì)于本地市場(chǎng)的過度管制，對(duì)當(dāng)?shù)厮薪?jīng)濟(jì)主體實(shí)行“國(guó)民待遇”，努力形成一個(gè)政策無(wú)差異的區(qū)域環(huán)境。通過區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程。

其次，逐步建設(shè)區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)是區(qū)域政府建設(shè)的一個(gè)重要舉措。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)已經(jīng)拉開了帷幕，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得其他地區(qū)的區(qū)域政府建設(shè)參考。早在1996年，在黨中央、國(guó)務(wù)院指出要“以上海為龍頭帶動(dòng)長(zhǎng)三角及長(zhǎng)江流域的發(fā)展”之后，長(zhǎng)三角地區(qū)就成立了“長(zhǎng)三角協(xié)作委員會(huì)”等一系列協(xié)作機(jī)構(gòu)，初步形成長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的看法。1997年，長(zhǎng)三角14個(gè)城市政府在平等磋商的基礎(chǔ)上成立了“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，每?jī)赡暾匍_一次。2003年度，長(zhǎng)三角區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，組建多個(gè)區(qū)域性合作組織，其中包括：長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，以及一年一度的江浙滬常務(wù)副省(市)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等。整合發(fā)展已經(jīng)是二省一市各級(jí)政府的共識(shí)，特別是2003年以來(lái)，圍繞長(zhǎng)三角一體化，江浙滬三地高層頻繁互訪，協(xié)調(diào)共商，對(duì)自己在一體化發(fā)展中的作用重新定位。上海已經(jīng)明確把“建設(shè)長(zhǎng)江三角洲大都市圈”作為其基本戰(zhàn)略之一，提出“服務(wù)長(zhǎng)三角，服務(wù)全國(guó)”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展新路子。周邊省市也都在有意識(shí)地努力打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”，從全球化的角度來(lái)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，“主動(dòng)接軌”上海。部分領(lǐng)域已形成合作典范。在交通方面，努力打造3小時(shí)都市圈。在區(qū)域一體化問題上，交通建設(shè)客觀上能夠促進(jìn)各地區(qū)打破行政壁壘，形成互補(bǔ)共生、協(xié)調(diào)發(fā)展的融合態(tài)勢(shì)。2003年5月，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費(fèi)站實(shí)現(xiàn)合并運(yùn)營(yíng)，這是長(zhǎng)三角公路運(yùn)營(yíng)首次打破行政區(qū)劃藩籬，成為走向聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的開端。長(zhǎng)三角區(qū)域政府還規(guī)劃在未來(lái)5年內(nèi)，建成一個(gè)現(xiàn)代化快速交通網(wǎng)，將把“長(zhǎng)三角”15座中心城市、55座中等城市、1446個(gè)小城鎮(zhèn)全部納人“3小時(shí)都市圈”。旅游一體化也已經(jīng)有較好進(jìn)展。此外，2003年度還簽署了長(zhǎng)三角城市中小企業(yè)政策互享的文件。

再次，建立一體化的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：區(qū)域管理委員會(huì)。在我國(guó)區(qū)域政府建設(shè)過程中，應(yīng)由中央政府設(shè)立或授權(quán)成立一個(gè)負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)一“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”，以便從組織體制層面保證行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化轉(zhuǎn)化。該機(jī)構(gòu)應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家組成，其基本職能包括：提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的建議并報(bào)請(qǐng)中央與立法機(jī)構(gòu)審批；具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、法規(guī)與其他規(guī)劃，與區(qū)域政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束區(qū)域政府行為；統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金(需要設(shè)立)或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向；具體負(fù)責(zé)區(qū)域劃分工作，組織實(shí)施全國(guó)性跨區(qū)域重大項(xiàng)目，組織研究重大區(qū)域問題；審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等等。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)這一權(quán)威性機(jī)構(gòu)的職能賦予其相應(yīng)的權(quán)力和資源職能，并正確處理其與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院以及其他相關(guān)職能部門的關(guān)系，將這些關(guān)系法律化、制度化。事實(shí)上，獨(dú)立的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是最符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的一種做法。大凡國(guó)際上成功的一體化或政府間合作行為，都需要建立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因?yàn)榉桨浮⒁?guī)則的調(diào)研、擬訂、制定、實(shí)施等諸環(huán)節(jié)，都需要有相對(duì)獨(dú)立利益追求和獨(dú)立觀點(diǎn)的人去完成。如果該機(jī)構(gòu)受到任何利益集團(tuán)的左右，都會(huì)使其行為的公正性受到威脅。需要指出的是，一體化組織必須有充分的獨(dú)立性，其根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)一體化整體的利益最大化。

最后，建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并培育有利于合作的社會(huì)資本。如何發(fā)揮區(qū)域政府的積極性，建立一個(gè)反映區(qū)域政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，則是區(qū)域政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。其主要職能應(yīng)包括：組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)等問題；統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況；協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接。并且還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡(jiǎn)、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組。它們有一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能，并越來(lái)越具有一定的常設(shè)性質(zhì)。如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會(huì)、上海國(guó)際航運(yùn)中心管理委員會(huì)、太湖流域環(huán)境保護(hù)與治理委員會(huì)等專業(yè)或綜合職能管理機(jī)構(gòu)”6)。

僅僅建立地方政府間跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并不能完全解決問題。與此同時(shí)，還有必要加強(qiáng)誠(chéng)信重建工作，積極發(fā)揮第三部門力量，培育有利于區(qū)域政府建設(shè)的社會(huì)資本。加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)是區(qū)域政府加強(qiáng)合作、走向整合的必要途徑之一。對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)來(lái)說(shuō)，要注重營(yíng)造以上海為首的誠(chéng)實(shí)守信大環(huán)境，建立包括政府、企業(yè)、中介組織和個(gè)人在內(nèi)的全社會(huì)信用體系，積極探索和制定長(zhǎng)三角都市圈《企業(yè)信用制度試點(diǎn)暫行辦法》、《個(gè)人信用征信管理暫行辦法》和《城市政府信用制度條例》等規(guī)章和條例，規(guī)范信用數(shù)據(jù)的獲取、信用評(píng)估及使用程序，保障信用信息的真實(shí)性和全面性，建立“失信成本”遠(yuǎn)高于“守信成本”的懲罰機(jī)制。另外，要根據(jù)治理理論，大力培育和發(fā)展長(zhǎng)三角區(qū)域范圍內(nèi)具有跨界服務(wù)功能的非政府組織(或第三部門)，有效彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的中間領(lǐng)域。這樣一方面有助于跨地域、跨所有制的資源整合，另一方面有利于創(chuàng)造出一種相互謙讓、容忍、信任、合作的新型區(qū)域文化。

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